地方治理與公共服務民營化實施的必要性前提研究

任　丹

貴州大學公共管理學院，貴州　貴陽　550025

地方治理與公共服務民營化實施的必要性前提研究

任丹

貴州大學公共管理學院，貴州貴陽550025

摘要：文章主要從地方治理和公共服務民營化實施的條件來探討地方治理和公共服務民營化實施的必要性前提，同時筆者認為地方治理和公共服務民營化的實施前提還包括政府應當明確自己在地方治理和公共服務民營化中的角色。

關鍵詞：地方治理；主體；公共服務民營化；價格指導；監督機制；政府角色

中圖分類號：D912.1

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2015)36-0295-02

作者簡介：任丹(1989-)，女，貴州貴陽人，貴州大學公共管理學院在讀碩士研究生，研究方向：社會保障改革與發展。

改革開放以來，政治、經濟和文化都在高度發展，政府也正在為國家的發展和未來做出了各種努力和改變，2008年提出的大部制、隨著而來的簡政放權以及近幾年在政府的主導的地方治理和公共服務民營化。在靳永翥的“‘滑桿原理’：貧困鄉村公共服務自主提供的動態協調機制”①中，從事“抬滑桿”服務的人們為了盈利這一目的制定約束行業內行為規則。筆者認為，實現自治需要共同目的，是不是所有的地方都有條件實施自治。討論公共服務民營化的改革成效時，筆者想到了貴陽市供水服務的改革，幾年前，貴陽政府將貴陽供水40%左右承包給私人，隨之而來的就是水價上漲。民營化改革承包給私人了，但是民營化后呢？自治、民營化是發展的趨勢，是不是任何地方都能實現呢？

一、文獻綜述

縱觀有關地方治理和公共服務民營化的文章，基本都是關怎么提升、評價地方治理和公共服務民營化的，很少有關其實施的前提性條件，多年實踐結果表明，地方治理和公共服務民營化并不都是取得成功或者做得很好。

雖說現在有些地方有錢有能力的人們自動組織起來修路、拉電線等，實現地方自治。但在貧困的鄉村，沒有相應的資金、物力等的支持是很難實現地方自治。筆者認為，在地方治理大興的這個背景下，有必要研究地方治理的前提條件。

公共服務民營化，事實證明，并不是所有的政府的公共服務的外包都取得成功，當然都有一個共同點，這些產品、服務外包后都能減輕政府部分負擔。但從別的角度看，并不都是高效且利民的，有的地方政府對外包后的公共產品和服務缺乏監管，導致一些問題出現，部分企業為了盈利采取提高價格或不顧質量的手段；有的企業為了獲得外包權，過分夸大企業實力。公共服務民營化處于初級階段，政府也缺乏經驗，地方政府能將不賺錢的公共產品和服務外包就是首要，后面發生的事是其次。筆者認為公共服務民營化的基礎的研究可以幫助政府認清自己的職責，也能督促企業保證公共產品和服務的質量。真正做到高效。

二、相關概念的界定與辨析

(一)地方治理與地方政府治理

孫柏瑛學者：地方治理是“在一定的貼近公民生活的多層次的地理空間內，依托于政府組織、民營組織、社會組織和民間組織等各種組織化的網絡體系，應對地方的公共問題，共同完成和實現公共服務和社會事務的改革與發展過程。理想地方治理模式應包含以下思想：是具有彈性的地方制度與組織結構安排；是地方政府改革和自主選擇可持續發展道路的行動過程；其運作依靠在地方形成的應對公共問題的公共政策和公民參與網絡；關注環境變化和挑戰，視野始終放在地方的戰略發展前景上。”②從孫柏瑛的界定，筆者得出：地方治理是貼近人們的生活的，其治理主體是多元的(甚至可以沒有政府的參與)，地方治理的目標是應對地方的公共問題并共同完成和實現公共服務和社會事務的改革與發展過程。

雖然孫柏瑛界定的是地方治理，但是從中可見地方政府治理的概念，中國分成兩派，一些學者認為“地方治理”與“地方政府治理”二者等同，也有學者認為兩者的范圍、視角等不一。但是本文筆者認為，在中國，地方治理包含了地方政府治理，地方政府治理就是強調政府在地方治理中的作用。如果地方治理的主體只是政府，那么還談什么地方治理。隨著社會的發展，政府組織以外的各種組織、個人的力量也日漸增強，地方政府就該引入民間力量共同來解決公共問題，所以在本文中，筆者認為地方治理包含了地方政府治理。

那么，地方治理就有幾個特征：治理圍繞著公民產生；治理主體多元性(政府可能是治理主體之一)；形成治理是基于解決某一具體問題等。

(二)公共服務和公共服務民營化

公共服務是滿足公民生活、生存和發展的某種直接需求，能使公民受益或享受，由政府向公民提供的。公共服務以合作為基礎，包括加強城鄉公共設施建設，強調政府的服務性，強調公民的權利。③

公共服務的民營化，是政府通過服務外包的形式將部分的公共服務交由民間機構來做。更多地依靠民間機構，更少的依賴政府來滿足公眾的需求。在產品或服務的生產和財產的擁有方面減少政府的作用，增進社會其他機構作用的行動。

從公共服務的界定來看，其有幾個特征：不以盈利為目的；只要是本國的公眾均可享受政府提供的服務，也就非排他性和非競爭性；提供的這些服務都是直接與公眾日常生活息息相關的，例如供水、供電等。

從公共服務民營化的界定來看，其有幾個特征：公共服務提供主體由政府向私人部門的轉變；更多依靠民間機構向公眾提供公共服務。

三、地方治理和公共服務民營化實施的基礎

(一)地方治理的基礎

第一，存在一個公共問題，且但憑借地方政府的力量(人力、財力、物力等)是不能解決的，而且這個公共問題是關乎公眾的。

第二，當地的公眾有意愿解決這個公共問題，并且最終能達成一致的目標且能達成一個利益均衡。

第三，當地有意愿解決此公共問題的公眾力量之和或者當地公眾能通過自己的關系找到足夠力量解決此公共問題。這里力量依據公共問題的棘手程度決定，力量的形式包括：足夠的人力資源、足夠的物質支撐、足夠的經濟來源、相應的政策支持等。

第四，參與解決此公共問題的主體是基于公共利益、理性的、部分是有能力的(主要是指制定與解決改公共問題相關的規章條約的能力)。這里主要是指參與主體的能力，如果參與主體中沒有有能力制定相應規章制度，否則會因為沒有相應的一套規則導致很多問題，這些問題可能不會導致治理破產，但很可能會影響整個治理的進度或質量。

第五，地方治理基于共同的目標，目標完成后，參與整個過程的相關人員或者建立的相關場地就會失去它的身份、作用等。在針對解決某一個公共問題時，應該有各種人員、經費等的計劃，計劃可以參照項目來做，但是不能忽略公共問題的公共性。

(二)公共服務民營化的基礎

公共服務，隨著社會的發展，很多民企也完全有能力去承包一些公共服務。所有的公共服務并不是只有政府提供才是效率的、經濟的，政府的目標不是利益最大化。像國防、警察這些安全的就應該是政府提供，即使增加一個單位人的消費，公共物品的成本不會升高。但像公路、鐵路、供水等非純公共物品可以由民企提供，非純公共物品具有競爭性，增加一個單位人的消費，其成本就會上升。政府的非營利性以及它的公共性導致政府不會過多考慮成本；而企業的盈利特征讓做任何事都會考慮成本，對比來看，企業和政府在做的同樣的事，企業的成本比政府要少。

政府基本職能決定公共服務和產品是不是可以外包給企業。

政治職能：政府職能是軍事保衛職能。外交職能。治安職能。民主政治建設職能。

經濟職能：宏觀調控職能。提供公共產品和服務職能(政府通過政府管理、制定產業政策、計劃指導、就業規劃等方式對整個國民經濟實行間接控制；同時，還要發揮社會中介組織和企業的力量，與政府一道共同承擔提供公共產品的任務)。④市場監管職能。

上述兩種關于政府的職能的列舉比較粗略，但是也說出了政府基本的職能，同時，從上述的基本職能中，公共產品和服務的職能是可以由除了政府以外的組織提供的。

公共服務民營化的基礎：

第一，企業通過核算后，按照政府原來提供公共物品時的價格定價、盈余或政府給予一定補貼后企業還能盈利，那么企業就有可能承包政府的外包公共服務。

第二，政府將公共服務和產品外包給企業后，不做甩手掌柜，也應擔起應付的職責。政府定價，企業的盈利性希望價格越高越好，政府應該就公共產品和服務的本質制定指導價格；質量監管，應有相關機構專門監督企業提供的公共產品和服務的質量。如果政府沒有價格指導和質量監管，就會形成一個不完全競爭或壟斷市場。只有政府定價和質量監管這兩前提，才能外包公共服務和產品。

每一個區域的發展狀況不一，不能一概追求潮流、跟風，各地應具體問題具體分析，能外包就外包，不適合、沒有條件的具有可外包特征的公共產品和服務就不外包。

(三)政府在地方治理和公共服務民營化中的角色定位

地方治理中政府可能是主體之一，也有可能不是。

民間力量介入的前提是當地政府能力不足以解決公共問題。

公共服務民營化中政府是作為監管方和價格指導方存在，政府不能因為自己是委托方去干預企業的管理。

政府應找準自己的角色定位，政府大多時候是屬于指導者或者監管者。之所以引入民間機構和企業，是為了減輕政府的財政、人員負擔，讓政府能有更多的精力去做那些只能由政府做的事務。

四、總結

國家的發展方向確實是地方政府發展的趨勢，但是并不是每一個地方的政府都應當跟得上趨勢，因為每個地方的條件不一樣，有一些地方的條件比較成熟，有些地方的條件不夠成熟，得具體問題具體分析，雖說公眾參與公共問題的治理甚至是成為主體，但是在沒有條件的地方，政府也應該負擔起責任，將存在的公共問題納入政府的計劃中。同理，公共服務民營化也是國家發展的方向所在，但是如果還沒有形成一套監督機制那么也是不適宜公共服務外包的。地方治理和公共服務民營化看似是公眾或者是政府以外的組織參與到政府本來的事務管理中來，實則是轉嫁政府本來的一些責任，而這些都是與公眾生活息息相關的，因此政府不能一味地跟風，看到成功的經驗就覺得自己地方也是合適的，而在當地也刮起地方治理和公共服務民營化的風。政府以外的個人或者組織較有能力且存在公共問題亟待解決的地方就應當發動起政府以外的個人或者組織的力量，實為地方治理。而企業有能力且政府監管機制到位的地方就可以將一些公共產品和服務外包給企業去做，實為公共服務民營化。這些都不是甩包袱，這些只是為給政府騰空，來做好政府的本職工作。

[注釋]

①靳永翥.“滑桿原理”：貧困鄉村公共服務自主提供的動態協調機制.

②羅毅.公眾網絡參與視角下地方政府治理問題研究[D].湖南大學，2013.

③曹龍友.新形勢下老干部工作隊伍建設探究——以NC市為例[D].湖南大學，2013.

④肖樹權.地方政府招商引資模式研究——以唐山市豐南沿海工業區為例[D].南開大學，2011.

[參考文獻]

[1]張孝芳.善治理論與中國地方治理[J].燕山大學學報(哲學社會科學版)，2002(3).

[2]王詩宗.地方治理在中國的適用性及其限度——以寧波市海曙區政府購買居家養老政策為例[J].公共管理學報，2007(4).

[3]靳永翥.關系資本：貧困鄉村公共服務提供機制研究的新視視閾[J].東南學術，2009(5).

[4]靳永翥.“滑桿原理”：貧困鄉村公共服務自主提供的動態協調機制.中國特色社會主義行政管理體制"研討會暨中國行政管理學會年會，2010.

[5]楊欣.公共服務外包中政府責任的省思與公法適用——以美國為例[J].中國行政管理，2010(06)：19-23.

[6]陳松.公共服務民營化的假設、局限及其路徑選擇——公共性的回歸與重構[J].浙江學刊，2014.