農(nóng)地市場化流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)及對(duì)策研究

李躍龍

貴州民族大學(xué)法學(xué)院，貴州 貴陽550025

一、農(nóng)地市場化流轉(zhuǎn)的必要性

(一)農(nóng)地自由流轉(zhuǎn)的弊端

此模式實(shí)質(zhì)上是農(nóng)民自發(fā)進(jìn)行農(nóng)地資源交換的行為。這些自發(fā)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)，往往形式不規(guī)范。而且通過農(nóng)地自發(fā)流轉(zhuǎn)獲得集中連片土地有十分苛刻的條件，土地由于尤其不可移動(dòng)的特性。如果經(jīng)由農(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)，恰好把相鄰地塊合并形成規(guī)模性經(jīng)營是非常偶然的事情，要不就是農(nóng)民付出了高額的成本，或是借助了政府的力量，前者不經(jīng)濟(jì)，后者顯然不符合市場規(guī)律。

(二)農(nóng)地行政干預(yù)流轉(zhuǎn)的不足

此模式一般是政府通過村組織作為中介，動(dòng)員農(nóng)戶流轉(zhuǎn)承包地后，再向經(jīng)營業(yè)主統(tǒng)一供給土地。部分地方政府不健康的政績觀，刻意追求農(nóng)業(yè)上規(guī)模，阻礙了農(nóng)業(yè)健康發(fā)展，極易滋生權(quán)力尋租的現(xiàn)象。這一模式從根本上講是違背市場規(guī)律的，因此有其天生的缺陷。村組織這一“中介”由于其身份特殊，往往蛻變?yōu)榈胤秸摹按匀恕边M(jìn)入土地流轉(zhuǎn)領(lǐng)域，農(nóng)民的意愿并沒有得到尊重。這種模式是“竭澤而漁”式的，短期內(nèi)可能效果顯著，但不可持續(xù)。

(三)農(nóng)地市場化流轉(zhuǎn)的優(yōu)勢

農(nóng)地市場化流轉(zhuǎn)有眾多優(yōu)勢。首先，可有效保護(hù)農(nóng)民的土地利益。農(nóng)民是流轉(zhuǎn)農(nóng)地的唯一合法主體，市場化流轉(zhuǎn)的農(nóng)地價(jià)格公正、公平、合理，完全體現(xiàn)了農(nóng)民應(yīng)得的土地利益。其次，能提供土地經(jīng)營的價(jià)格激勵(lì)。農(nóng)地價(jià)格完全由市場決定，可以科學(xué)合理地反映農(nóng)地的實(shí)際價(jià)值;可以讓更專業(yè)的人士經(jīng)營土地，提高農(nóng)地的利用價(jià)值，激勵(lì)土地資源投入到高附加值和高回報(bào)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營項(xiàng)目上，優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)。再次，可促使生產(chǎn)要素投入符合社會(huì)發(fā)展需要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)中，形成不同產(chǎn)業(yè)間的良性互動(dòng)，間接推動(dòng)其他產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

二、農(nóng)地市場化流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)

(一)農(nóng)地權(quán)利義務(wù)不明確的風(fēng)險(xiǎn)

經(jīng)濟(jì)學(xué)的根本問題在于經(jīng)濟(jì)效率，而產(chǎn)權(quán)的變動(dòng)將影響經(jīng)濟(jì)效率。我國目前農(nóng)地權(quán)利并不清晰，會(huì)導(dǎo)致交易各方不明確自身權(quán)責(zé)范圍，增加了交易成本，難以有效配置資源必然阻礙農(nóng)村土地市場的健康發(fā)展。這是因?yàn)椋恋亓鬓D(zhuǎn)及其權(quán)利轉(zhuǎn)移會(huì)使土地產(chǎn)權(quán)的分解，形成土地所有者、佃耕者、承包者、使用者等多元利益主體。若是土地產(chǎn)權(quán)本身不清晰則變動(dòng)后權(quán)屬就更加模糊。各利益主體的責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)難以界定，極易引起各類糾紛的發(fā)生。

(二)農(nóng)地用途改變的風(fēng)險(xiǎn)

守住耕地紅線，是我們必須面對(duì)的難題。農(nóng)地的保護(hù)事關(guān)國家的糧食安全，影響社會(huì)的穩(wěn)定，是國家綜合國力的根基。農(nóng)地一旦市場化流轉(zhuǎn)，農(nóng)地用途改變的風(fēng)險(xiǎn)變隨之而來。作為理性的市場經(jīng)濟(jì)人，農(nóng)地經(jīng)營主傾向于選擇產(chǎn)出最大的產(chǎn)業(yè)。市場化流轉(zhuǎn)的背景下嚴(yán)格的土地用途管制一定會(huì)遇到挑戰(zhàn)。現(xiàn)實(shí)中，直接將農(nóng)用地用途轉(zhuǎn)為工商業(yè)用地的還比較少，但是大打政策“擦邊球”，將種糧地變?yōu)榉N植蔬菜、花卉等經(jīng)濟(jì)作物，甚至搖身一變成為高檔休閑度假區(qū)的現(xiàn)象卻不少見，這必然也會(huì)帶來很多問題。

(三)農(nóng)地價(jià)格確定的風(fēng)險(xiǎn)

市場也有其自身固有的缺陷。首先，農(nóng)民與經(jīng)營主之間信息的不對(duì)稱可能帶來矛盾，農(nóng)民顯然處于劣勢。其次，當(dāng)經(jīng)營主在市場中占有絕對(duì)的支配地位時(shí)，他就擁有了很強(qiáng)的議價(jià)能力，能夠肆意壓低農(nóng)地價(jià)格，于農(nóng)民權(quán)益保護(hù)不利。再次，在亟需農(nóng)地規(guī)模流轉(zhuǎn)的情形下，農(nóng)民不愿或是提出超高價(jià)轉(zhuǎn)讓農(nóng)地時(shí)，如果我們嚴(yán)格遵循尊重農(nóng)民意愿的原則可能會(huì)給社會(huì)的發(fā)展帶來不利影響，另一方面畢竟我國農(nóng)村土地的所有權(quán)依舊屬于集體，個(gè)人沒有農(nóng)地的所有權(quán)，這時(shí)是不是應(yīng)該從中做一個(gè)抉擇，這都可能會(huì)使我們陷入“兩難”的境地。

三、農(nóng)地市場化流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策

(一)完善農(nóng)地登記制度，審慎構(gòu)造“三權(quán)分置”模式

“賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利”是十八屆三中全會(huì)《決定》的一項(xiàng)重要內(nèi)容，而農(nóng)地幾乎是農(nóng)民取得財(cái)產(chǎn)性權(quán)益的唯一途徑。農(nóng)村土地制度改革，須以確權(quán)登記頒證為基礎(chǔ)。建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)信息應(yīng)用平臺(tái)，方便群眾查詢，利于服務(wù)管理。土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記原則上確權(quán)到戶到地，在尊重農(nóng)民意愿的前提下，也可確權(quán)確股不確地。同時(shí)，可考慮審慎構(gòu)造所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置。

(二)嚴(yán)格限定流轉(zhuǎn)農(nóng)地的用途

在市場化流轉(zhuǎn)中必須保證基本農(nóng)田的用途，嚴(yán)厲打擊擅自改變農(nóng)地用途的行為。實(shí)行用途事前規(guī)劃和公示制度，審批、監(jiān)督雙管齊下。對(duì)于撂荒行為，停止發(fā)放各種補(bǔ)貼，并予處罰。同時(shí)，對(duì)糧食生產(chǎn)進(jìn)一步加大補(bǔ)貼力度，政策紅利著重向?qū)嶋H經(jīng)營主傾斜。

(三)市場供求決定價(jià)格，政府適當(dāng)引導(dǎo)

農(nóng)民家庭擁有土地承包經(jīng)營權(quán)，土地流轉(zhuǎn)方式、價(jià)格的確定，應(yīng)由承包農(nóng)戶自主決定，收益應(yīng)歸承包農(nóng)戶所有。但必須承認(rèn)，由于我國農(nóng)地所有權(quán)屬于集體，在我國社會(huì)保障水平還難以全面、高水平覆蓋的情況下，農(nóng)地又承載著很多其他職能。這決定了即便是經(jīng)營權(quán)中也留存著公有的痕跡，在尊重市場定價(jià)和交易雙方主體自主權(quán)的基礎(chǔ)上，政府還必須加強(qiáng)引導(dǎo)，既要做到不越位，又要保證不缺位。

［1］溫世揚(yáng)．農(nóng)地流轉(zhuǎn):困境與出路［J］．法商研究，2014(2)．

［2］黃延廷．農(nóng)地市場化流轉(zhuǎn)及其對(duì)策研究［J］．求是，2012(5)．