論環保法治中公眾參與的主觀疲態

沈書炯

浙江師范大學行知學院，浙江 金華321004

毋須諱言，中國的法制建設取得了長足的進步。而法治的基礎是有法可依，我國的環保領域自然也不外如是，1979年第一部環保法律《環境保護法(試行)》頒布施行，隨后大量關于資源環境、清潔能源、土地利用等方面的法律也陸續頒布，如今的中國正在努力建立相對完善的環保法律體系。然而，隨著經濟的超速發展，有些環境問題的爆發往往讓人猝不及防，使得環保法制這種相對穩定的規范有時不能滿足現實的需求。最典型的要屬其中的公眾參與制度。

一、公眾參與原則的現狀分析:法制向前，實踐滯后

(一)公眾參與原則的法制演進:剝繭抽絲、“部部”高升

眾所周知，公眾參與原則經歷了一個逐漸完善的過程:1973年，第一次全國環保會議召開，將“依靠群眾，大家動手”作為其方針之一，這是公眾參與原則的雛形;1992年，我國在聯合國環境會議上通過了《中國21世紀議程》，其強調必須依靠公眾及社會團體的支持和參與來實現可持續發展目標，這是公眾參與原則發展的奠基石;2006年，環保局發布《環評公眾參與暫行辦法》，這是我國正式規定公眾參與原則的第一部規范性文件，也是公眾參與原則在法治進程中的一座豐碑。而2015年1月1日起施行的新環保法更是完善了公眾參與制度，為該原則的有效實現提供了廣闊的空間。可見，我國公眾參與原則的法律規范不斷完善，其在環保法治進程中的地位“部部高升”。

(二)公眾參與原則的實踐發展:意識提升，行動未達

公眾參與原則的法律制度漸趨完善，同時帶動著公民參與環保實踐的熱情持續升溫:普通農民陳某某拍案而起，因環境問題屢次與當地政府對簿公堂;北大法學院師生因水污染事件以松花江、鱘鰉魚等自然物為共同原告提起訴訟;廈門PX事件中，兩萬多廈門市民為了表示抗議相約走上街頭“散步”等。可不盡如意的是，公民環保意識的提升，并未有效地指導實踐的同步發展:陳某某雖熱心環保事業，但畢竟“孤軍奮戰”;北大法學院師生的訴訟，因原告主體不適格而不予立案;廈門兩萬市民以低端參與的方式并未徹底改變政府GDP至上的政績觀。由此可見，公眾參與原則在一定程度上仍處在“紙上談兵”的層面。

二、公眾實踐滯后的原因闡述:究其內因，主觀疲態

公眾參與環保實踐雖略有成效，但卻未與法制理論同步發展。究其緣由，實踐的滯后，某些客觀限制難逃其責。但是筆者認為公眾自身的內因同等重要，公民的主觀疲態是公眾參與原則在實踐中落實不到實處的一只重要推手，下面筆者就從公民自身出發，重點闡述公眾參與中公民“三低”的主觀疲態。

(一)公眾參與層次低:淺嘗輒止，末端參與

如今，公眾對環保的關注度日益提高，但公眾參與層次卻仍然停滯不前。公民幾乎極少接觸政府的環境決策領域，在環境立法、環保執法與司法上常常存在著無人問津的現象，而更多地將環保精力投入在教育與小范圍的宣傳活動上。在公眾參與階段，公眾參與模式往往是“末端參與”，幾乎無法實現“源頭參與”和“過程性參與”，絕大多數公民只能采取“事發后舉報”或“受害后求償”等末端參與的方式。且公眾經常處于“被告知”的狀態，2005年，因爆炸而引起了松花江的水污染，但事發后十幾日，公民才被告知正在飲用的水是嚴重污染的。

事實上，我國的《環境評價法》早已將公眾參與的階段延伸到了最初的決策領域，但不少公眾因不了解參與程序與方法，等到規劃草案審批時才恍然發現自己錯過了最關鍵的決策環節。而且有些公民具有參與愿望，但卻不知道作為一個公民擁有哪些環保權利。如在廈門的PX事件中，絕大多數公民只知以“散步”的形式來表達自己的不滿，卻不知道如何以更好的途徑介入到政府的決策過程中。可見，我國公眾的參與層次之低。

(二)公民參與能力低:黔驢技窮，訴訟無力

曾記得，卡夫卡在《法的門前》一書中記載了一則故事:“法的門前有一位守門員，一個鄉下人想要晉見法，守門人卻阻止其進入，鄉下人只好在門外等。最后，他竟苦苦地在敞開的大門前等了一年又一年，至死都沒有進入法的大門里。”

這則小故事不幸成為了我國公眾參與在環保訴訟中的真實寫照——訴訟能力低，告狀無力。我國新出臺的《環境保護法》雖說擴大了公益訴訟的主體范圍，但還是僅將訴訟權利賦予了環保組織，卻沒有給予公民同等的權利，再次毫不留情地打了公眾參與原則一個響亮的耳光，但公眾仍然接受自己沒有完整環保權利的事實。再者而言，對于那些被新環保法寄予厚望的環保組織，事實上鮮少有環保組織能夠始終如一地高舉環保主義的大旗，也鮮少有環保組織能夠擁有大量專業的環保人士兼具完備的環保管理能力。所以，不只是公民，即使是基于一定的環保理念建立起來的環保組織同樣缺乏公眾參與技能。可見，“有心無力”這四個字完美地詮釋了公眾參與環保的能力。

(三)公眾參與意識低:非不能為，實不欲為

公眾參與環保普遍存在著一個現象:其環保參與度的高低與其切身利益的大小成正比，即公民對于與其切身利益相關的環保活動參與度相對較高，但是在那些與自己并不存在直接利益關系的環境問題上，參與的意愿便一下子“偃旗息鼓”了。例如2007年，合肥港規劃的環評報告書進行了長達十天的公示，但在兩次公示期間竟無人問津。再如2010年，昆明市環保法庭成立伊始，同樣面臨著“門可羅雀”的尷尬處境。而根據大量數據反映，我國每年因環境問題引發的糾紛案件不在少數，甚至可以說數量極其龐大，但相反的是真正訴至法院的卻僅占少數。大多數公民對于事不關己的環境問題總是選擇“高高掛起”。因為“參與”二字意味著時間、精力還有大量金錢財力的投入，很少有人能不懼環保路上的任重與道遠默默做著收效甚微的犧牲，何況付出與回報的不成正比性，更讓不少公民“望而卻步”，以上種種原因便都成了公民“不欲為”的重要因素。

再者，有不少公民對于被污染甘之如飴，比如最“毒”村鎮——電子垃圾遍布的貴嶼鎮，村民甘愿在毒氣熏天的環境中用生命來換取金錢。所以，公眾參與環保，公民非不能為，實不欲為。

三、公眾參與原則的落實建議:群策群力，思行結合

“溫水煮青蛙”這個寓言故事的結局讓很多人咋舌，生態環境污染雖不能一招致命，但是公民缺乏對環境問題切膚之痛的認識，就有可能成為“溫水中的青蛙”于無所作為中悄然滅亡。因此，保護環境迫在眉睫，全體公民有效進行環保參與更是刻不容緩。

(一)在環保立法方面，公民應當提高參與層次。擺脫“末端參與”的窘境，將公眾自身參與延伸至政府環保決策的最初期。

(二)在環保執法方面，公民應當提高參與能力。建立環保教育和培訓機制，自覺參加有關部門舉辦的環保技能培訓。

(三)在環保司法方面，公民應當提高訴訟意識。化被動客體為完整的訴權主體，化環保意識為有效的環保行動，積極投身于我國的環保事業，從而推動我國環保法治的不斷進步。

四、結語

拿破侖曾說:“中國是一頭沉睡的雄獅，一旦醒來必將震驚整個世界。”而筆者認為環境保護中公眾參與的力量也同樣如一頭雄獅，一旦醒來其威力必定勢不可擋。而公眾參與，重在積極參與，更重在有效參與。公民這頭雄獅在這個漸趨民主的社會里是時候該雄起了!站起來提高自身參與層次、參與能力與參與意識，開拓公眾參與的路徑，完善公眾參與的制度，推動中國的環保法治進程更上一層樓，中國公民自己的時代也將指日可待!

［1］張一心等．中國公眾參與環境管理的研究［J］．城市生態與城市環境，2005(4)．

［2］王艷等．公眾參與環境保護的博弈分析［J］．大連海事大學學報，2006(6)．

［3］李麗霞．公共政策制定工程中公眾參與的限制性因素分析［J］．廣西民族大學學報(哲學社會科學)，2007(S2)．

［4］武衛政．環境維權亟待走出困境［N］．人民日報，2008(5)．