淺談突發(fā)事件情況下公民權(quán)利的限制和保障

張 瑤

武警警官學(xué)院，四川 成都610213

一、問(wèn)題的提出

我國(guó)繼2003年突如襲來(lái)的“非典”之后，各種突發(fā)事件頻發(fā)，2008年四川汶川爆發(fā)8．0級(jí)大地震，2014年昆明火車(chē)站發(fā)生暴恐事件，2015年天津?yàn)I海新區(qū)深夜突發(fā)爆炸……這些災(zāi)難、事故的發(fā)生迫使國(guó)家和政府在突發(fā)事件情況下必須行使緊急權(quán)力，要求社會(huì)成員承擔(dān)非常社會(huì)義務(wù)，以保障國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定。我國(guó)在2004年《憲法》修正案、《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、《防震減災(zāi)法》、《戒嚴(yán)法》、《防汛條例》、《軍隊(duì)參加搶險(xiǎn)救災(zāi)條例》等應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的法律法規(guī)中對(duì)此作出了相應(yīng)的規(guī)定，但是這些規(guī)定多側(cè)重于強(qiáng)調(diào)國(guó)家和政府權(quán)力在突發(fā)事件情況下的擴(kuò)張，而對(duì)于在此情勢(shì)下公民權(quán)利的合理限制與保障卻很少談及。這極不利于平衡政府權(quán)力與公民權(quán)利之間的矛盾，有可能引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩，產(chǎn)生不良社會(huì)影響。

在突發(fā)事件狀況下，國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定理應(yīng)處于第一要位，只有以法律的形式賦予國(guó)家和政府緊急權(quán)力，約束公民權(quán)利，才能及時(shí)有效地控制、消除威脅和危害。但是，根據(jù)現(xiàn)代憲法和法治的理念，國(guó)家的存在是為了最大限度的維護(hù)公民權(quán)利，所以國(guó)家在行使緊急權(quán)力的同時(shí)不能超過(guò)必要的限度，對(duì)公民的基本權(quán)利造成過(guò)大的約束和限制，甚至侵犯基本人權(quán)。因此，在突發(fā)事件情況下如何平衡國(guó)家權(quán)力的擴(kuò)張行使和公民基本權(quán)利的有效保障就成為一個(gè)亟待解決的重大問(wèn)題。

二、國(guó)外相關(guān)法律對(duì)突發(fā)事件情況下公民權(quán)利的限制與保障規(guī)定

(一)國(guó)外對(duì)突發(fā)事件情況下公民權(quán)利的限制性規(guī)定

基于突發(fā)事件的影響對(duì)公民權(quán)利進(jìn)行必要限制，這已經(jīng)成為國(guó)際社會(huì)的共識(shí)，只是在限制的內(nèi)容上有所不同。一般來(lái)說(shuō)，多數(shù)國(guó)家都認(rèn)為經(jīng)濟(jì)權(quán)利和政治權(quán)利可以限制或克減，而基本人權(quán)不得限制或克減。比如說(shuō)聯(lián)合國(guó)《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》規(guī)定，公約締約國(guó)可以在公共緊急狀態(tài)威脅到國(guó)家的生存時(shí)，采取措施克減公民權(quán)利。《馬來(lái)西亞憲法》采用列舉方式規(guī)定了公民的人身自由、言論結(jié)社集會(huì)自由、財(cái)產(chǎn)權(quán)利等權(quán)利在實(shí)施緊急狀態(tài)期間要受到限制，《尼泊爾王國(guó)憲法》則采用概括敘述方式賦予了國(guó)王在緊急狀態(tài)下中止公民權(quán)利的權(quán)力。

(二)國(guó)外對(duì)突發(fā)事件情況下公民權(quán)利的保障性規(guī)定

盡管突發(fā)事件情況下公民權(quán)利要受到限制已是國(guó)際社會(huì)的共識(shí)，但是這種限制不能毫無(wú)約束。現(xiàn)代法治要求國(guó)家必須盡最大可能來(lái)保障公民的基本權(quán)利，以減少突發(fā)事件對(duì)公民的影響。國(guó)際組織和國(guó)外許多國(guó)家都從不同的角度對(duì)突發(fā)事件情況下公民的權(quán)利保障作出了規(guī)定。國(guó)際組織主要是從原則上進(jìn)行了概括，比如《公民權(quán)利和政治權(quán)利公約》規(guī)定了對(duì)在突發(fā)事件情況下對(duì)公民權(quán)利進(jìn)行限制必須堅(jiān)持依法限制與法律保留、非歧視、非克減、比例與區(qū)分等原則，《歐洲人權(quán)公約》和《美洲人權(quán)公約》中也有類(lèi)似原則的規(guī)定。主權(quán)國(guó)家則主要通過(guò)憲法或者專(zhuān)門(mén)立法的形式對(duì)此作出規(guī)定，有的明文規(guī)定在任何時(shí)候都不能限制或者克減公民的基本權(quán)利，如《俄羅斯憲法》第56條;有的對(duì)緊急權(quán)力的行使進(jìn)行監(jiān)督，如《巴基斯坦憲法》第232條;有的賦予司法機(jī)關(guān)對(duì)緊急權(quán)力的審查權(quán)，如美國(guó)的《全國(guó)緊急狀態(tài)法》等。

從國(guó)際組織公約和國(guó)外法律的相關(guān)規(guī)定可以看出，盡管相關(guān)法規(guī)對(duì)突發(fā)事件情況下公民權(quán)利的限制范圍、限制程度、保障途徑等各有不同，但都力求找到保障公民權(quán)利和限制公民權(quán)利之間的最佳平衡點(diǎn)，這些法規(guī)對(duì)我國(guó)完善以《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》為代表的相關(guān)法律法規(guī)具有重大的借鑒作用。

三、對(duì)我國(guó)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)平衡政府權(quán)力和公民權(quán)利的幾點(diǎn)思考

我國(guó)現(xiàn)行《憲法》并未對(duì)公民的基本權(quán)利在突發(fā)事件情況下是否可以進(jìn)行限制等問(wèn)題作出明確規(guī)定，只是第四修正案中對(duì)緊急狀態(tài)的決定和宣布機(jī)關(guān)作出了規(guī)定。2007年頒布施行的《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》對(duì)公民權(quán)利的限制和保障作出了規(guī)定，但是相較與世界各國(guó)法律及國(guó)際公約的規(guī)定還顯得不甚完善，有待進(jìn)一步提高。

(一)進(jìn)一步明確突發(fā)事件的確認(rèn)和公布制度

突發(fā)事件的最大特點(diǎn)就是其突發(fā)性和危害性，因此一旦發(fā)生，必須及時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急機(jī)制，通過(guò)法律程序?qū)σ呀?jīng)或即將出現(xiàn)的緊急局勢(shì)進(jìn)行確認(rèn)與宣布。我國(guó)憲法和相關(guān)法律對(duì)突發(fā)事件所引起的緊急局勢(shì)的確認(rèn)機(jī)關(guān)和宣布機(jī)關(guān)作出了規(guī)定，也明確了報(bào)告制度和公布制度，整個(gè)確認(rèn)的過(guò)程比較清楚，但是具體的確認(rèn)程序、確認(rèn)時(shí)間和途徑、緊急局勢(shì)的持續(xù)期限以及結(jié)束緊急局勢(shì)的宣布制度都規(guī)定的不是非常明晰，具體操作起來(lái)容易產(chǎn)生問(wèn)題，所以在完善相關(guān)法律制度時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮以上情況，重點(diǎn)解決突發(fā)事件的確認(rèn)和公布制度的規(guī)范化問(wèn)題。

(二)進(jìn)一步明確不得克減的公民權(quán)利

綜合國(guó)外法律和國(guó)際公約的相關(guān)規(guī)定，對(duì)于生命權(quán)、人道待遇權(quán)、宗教信仰自由權(quán)等公民的基本權(quán)利在任何時(shí)候都不得限制已是共識(shí)，但我國(guó)《憲法》對(duì)此卻未提及，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》也只是在第12條規(guī)定了為應(yīng)對(duì)突發(fā)事件可以征用單位和個(gè)人的財(cái)產(chǎn)，至于公民的其他權(quán)利未作明確說(shuō)明。這種做法不太符合國(guó)際人權(quán)立法趨勢(shì)，對(duì)于規(guī)范國(guó)家和政府權(quán)力的行使以有效保護(hù)公民的基本權(quán)利會(huì)產(chǎn)生不利影響，因此建議國(guó)家應(yīng)嚴(yán)格遵循比例原則要求，對(duì)克減基本權(quán)利的目的性、必要性和比例性進(jìn)行全面審查，并在相關(guān)法律中予以明確。

(三)進(jìn)一步完善克減權(quán)利的救濟(jì)機(jī)制

突發(fā)事件情況下對(duì)公民的一些權(quán)利進(jìn)行限制，這既是國(guó)家的權(quán)力，也是公民的義務(wù)。然而，超越范圍克減權(quán)利或者對(duì)受限權(quán)利事后不予合理救濟(jì)，卻是違背憲法保護(hù)公民基本權(quán)利規(guī)定和現(xiàn)代法治精神的做法。因此建立突發(fā)事件情況下公民克減權(quán)利的救濟(jì)機(jī)制是保障人權(quán)的有效途徑。我國(guó)《憲法》第13條和《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第12條都賦予了公民在權(quán)利受損后有獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利，并且《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第63條還對(duì)征用財(cái)產(chǎn)不按規(guī)定補(bǔ)償時(shí)相關(guān)法律責(zé)任的承擔(dān)問(wèn)題作出了明確規(guī)定。這些規(guī)定有利于公民在權(quán)利受損后得到有效的救濟(jì)，但是對(duì)于公民申請(qǐng)救濟(jì)的程序、申請(qǐng)被拒或者救濟(jì)顯失公平該如何辦等這些具體操作層面上的問(wèn)題還未作明晰規(guī)定。筆者認(rèn)為應(yīng)引入“行政公益訴訟制度”，賦予公民必要的司法救濟(jì)權(quán)，使公民可對(duì)行政機(jī)關(guān)濫用緊急權(quán)力侵犯公民不得克減權(quán)利的具體行政行為提起行政訴訟，并獲得國(guó)家賠償。

(四)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)規(guī)范性文件中限制行為的違憲審查

良法乃善治之前提。良好的、合憲的應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的法律法規(guī)，有助于規(guī)范在非常態(tài)條件下的國(guó)家秩序和人民生活，從根本上保障公民的各項(xiàng)權(quán)利。事實(shí)證明，要確保良好的、合憲的法律法規(guī)的出臺(tái)，擁有健全的違憲審查制度是一個(gè)重要的因素。我國(guó)現(xiàn)行憲法體制下的違憲審查制度是以全國(guó)人大及其常委會(huì)為主體的憲法監(jiān)督機(jī)制，其審查主體缺乏違憲審查實(shí)踐，操作性較弱，致使公民權(quán)利的保障問(wèn)題受到很大影響。因此，我國(guó)應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化違憲審查機(jī)構(gòu)、違憲審查請(qǐng)求權(quán)主體、違憲審查程序等問(wèn)題，加強(qiáng)對(duì)規(guī)范性法律文件中限制行為的違憲審查，并對(duì)審查的受理、審查組織構(gòu)成、審查期限等作出明確規(guī)定，使公民可以依據(jù)行政復(fù)議或者行政訴訟的途徑，迅速解決糾紛，獲得基本權(quán)利的保障。

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