結合新預算法初探人大財政預算監(jiān)督制度

刁越男

黑龍江大學法學院，黑龍江　哈爾濱　150000

結合新預算法初探人大財政預算監(jiān)督制度

刁越男

黑龍江大學法學院，黑龍江哈爾濱150000

摘要：原《財政預算法》制定于20世紀90年代，其中部分內容已不適應于當前的社會發(fā)展狀況。為適應發(fā)展趨勢，新《財政預算法》于2015年1月1日起施行。財政預算作為治理國家的一種方式，受到社會各方的日益關注。全國人民代表大會作為最高國家權力機關，也是預算制度最重要的參與者，在建立現(xiàn)代預算制度中發(fā)揮著監(jiān)督、制衡的作用。本文主要通過闡明了新財政預算法的亮點，進而提出我國財政預算監(jiān)督的不足，最后對完善人大預算監(jiān)督制度提供建議。

關鍵詞：財政預算；全國人大；預算監(jiān)督

中圖分類號：D921.11

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2015)36-0203-02

作者簡介：刁越男(1990-)，女，內蒙古阿榮旗人，黑龍江大學法學院，2014級憲法學與行政法學研究生。

一、概述

馬克思認為：“每一個預算的基本情況是預算收支部分之間的對比關系，是編制平衡表，或者為結余，或者為赤字，這是確定國家或者削減、或者增加捐稅的基本條件。”不同國家、不同領域、不同學者、對于“預算”這一概念有不同的定義，有學者認為：預算是遵循既定的規(guī)則和程序，規(guī)定由何人、何時、如何提出要求和配置資源的過程。①也有學者認為：預算是經(jīng)國家法定程序審批并具有法律效力和制度保證的年度財政收支計劃。②在經(jīng)濟學里，預算是資源的優(yōu)化配置；在政治學中，預算是政府對公共事務進行管理的工具；社會學中，預算是指分配資源。在法學領域，預算是具有法律效力的規(guī)范性文件。綜述，預算就是國家機關、團體或者事業(yè)單位等對于未來一定時期內的收入和支出，經(jīng)法定程序審核、批準的國家年度性財政收支計劃。財政預算，也稱為公共財政預算，是指政府的基本財政收支計劃，是按照一定的標準將財政收入和財政支出分門別類地列入特定的收支分類表格之中，以清楚的反映政府的財政收支狀況。財政預算監(jiān)督，政府預算監(jiān)督主體對各級政府和預算單位的財政預算編制、執(zhí)行、調整等活動的合法性和有效性實施的監(jiān)管和督導。③財政預算監(jiān)督制度，不僅是憲法、法律賦予人民代表權力，更是選民賦予人民代表權力，對政府公共事務活動的收支情況文件進行監(jiān)察、監(jiān)督，以實現(xiàn)憲政意義。

二、新預算法的革新

隨著社會現(xiàn)實的變化和發(fā)展，預算法的內容暴露其與社會現(xiàn)實的不相適應，為從根本上解決我國財政預算立法滯后，尤其是立法理念滯后的局面，2014年8月31日全國人民代表大會常務委員會通過修改《中華人民共和國預算法》的決定，并于2015年1月1日施行。

從內容上看，預算法的“新”體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，健全預算公開透明制度。眾所周知，國家財政收入來源于廣大的納稅人，“干什么，怎么花”的問題關系到每一個納稅人的切身利益。向社會公開財政預算有利于增強民眾對維護納稅人基本權益的意識，改善民眾的冷漠態(tài)度有利于提高人民群眾監(jiān)督各級政府財政預算，二者相互牽制，相得益彰。

第二，強化約束預算草案。由于時間短、任務重、人員少等諸多因素導致政府預算編制不明確，具體單位、項目所需的資金含糊不清，這樣籠統(tǒng)的預算編制給人代會審查報告帶來了許多不便，大大降低辦事效率。為了讓代表更好地看明白預算報告，此次預算法修改在實踐的基礎上，對預算編制提出了細化的要求。預算草案不再是簡單的數(shù)字羅列，而是要求內容具體、明確，必要時需要詳細的文字說明。

第三，嚴格把控地方債務風險。原預算法規(guī)定，“地方各級預算按照量入為主、收支平衡的原則編制，不列赤字”。但現(xiàn)實中，地方政府為了搞經(jīng)濟謀發(fā)展，不得不采取多種形式的融資方式，導致收支不平衡形成多頭舉債、權責不清、調控不力的債務情況。而且這些債務并未納入預算管理，中央和人大就不能對其進行監(jiān)督，這給地方政府帶來了不小的風險。為了改變過去“兩本賬”的問題，新預算法增加了允許地方政府舉借債務，但從主體、資金用途、資金規(guī)模、舉借債務方式和控制風險這五個方面加以限制。

第四，密切聯(lián)系人民群眾，從群眾中來，到群眾中去。新預算法中提出：“舉行會議審查預算草案前，應當采用多種形式，組織本級人民代表大會代表，聽取選民和社會各界的意見。”美國學者愛倫·魯賓認為公共預算的主要特征就是：“支付費用的人不是那些決定怎么花錢的人，因為民選官員有可能把錢花到與納稅人的愿望不同的地方?！必斦A算具有預見性和計劃性，所以，錢怎么花的問題不能全由行政機關說的算，也該聽聽老百姓的心聲。在人民群眾的監(jiān)督下行使行政機關的自由裁量，是行政機關接受民意、實踐民主監(jiān)督，是建設陽光政府、創(chuàng)新預算監(jiān)督、實現(xiàn)社會主義民主的最新體現(xiàn)。

三、我國財政預算監(jiān)督的不足與缺陷

盡管我國頒布施行了新的《預算法》，但仍有個別問題沒有得到相應的解決，例如，第一、從監(jiān)督主體上看，我國財政預算的監(jiān)督主體是各級人大及其常委會，由于人大代表的選舉制度還不健全，人大代表與選民之間的關系處于兩難狀態(tài)，一則選民不認可人民代表，二則人民群眾不信任人大代表能夠代自己解決問題，與其等結果不如憑自己努力走信訪之路。一些人大代表在專業(yè)和素質上欠缺參政議政

的能力，有些代表把“人大代表”看成一種政治上的殊榮、身份的象征，對監(jiān)督財政預算并不關心。監(jiān)督隊伍的人員設置不到位、專業(yè)程度不高、主動性不足并未得以解決。

第二、人民群眾的監(jiān)督意識不強。政府的一切權力來源于人民，政府活動所需的經(jīng)費也來源于人民，人民有權知道公共財政情況并對其進行監(jiān)督。雖說我國是人民當家作主的社會主義國家，但民眾民主意識普遍淡薄，法律素質較低，除非涉及個人利益，否則大多數(shù)人并不會監(jiān)督財政預算。權利意識的淡薄導致大部分基層群眾不愿、不想、不會監(jiān)督，人民群眾對財政預算監(jiān)督的冷漠態(tài)度必定會降低人民代表的監(jiān)督意識，此類惡性循環(huán)久而久之必成問題。

第三、從預算的程序上，我國財政預算的基本程序是先由財政部門制定新年度的預算草案，然后將其交由政府研究討論、再轉交由黨委會商討決定，最后由政府交給人大進行審議。我們清楚一點，人大代表大多由黨員組成，加之我國憲法明確規(guī)定人大接受黨的領導，預算程序帶來的問題是人大可不可以監(jiān)督黨委會，在我國的預算法中尚未提及。

四、完善人大預算監(jiān)督制度的建議

政府的支出情況與納稅人有著千絲萬縷的關系，增強公民納稅人的法律意識，將公眾參與帶入預算領域，以預算聽證的形式接收來自社會的不同聲音、意見、建議，這不僅能夠加強公眾參與熱情和參與信心，而且有利于公民積極地響應國家號召，主動納稅。

加大信息公開和社會監(jiān)督是新預算法的一個亮點，在法律制度不斷進步的同時我們必須營造良好的氛圍使得預算監(jiān)督能夠積極健康的進行。十三億人不能做到人人都能直接參與財政預算監(jiān)督，但我們可以通過輿論監(jiān)督、網(wǎng)絡監(jiān)督等有效方式參與到預算監(jiān)督之中，人民群眾的參與有利于鞭策人大代表的監(jiān)督自覺性，集思廣益、提供良策。

我國財政監(jiān)督立法完善，將財政監(jiān)督、審計監(jiān)督和社會監(jiān)督三者協(xié)調分工，各司其職。提升人大對于預算的監(jiān)督能力，應當加強人大自身與預算監(jiān)督的組織建設。人大代表候選人的推薦過程存在著不合理情況，地方基層問題尤為突出，普通選民的參與度不高，甚至根本不知道人大代表是誰，這大大降低了人大代表的素質能力、行動力。提高人大代表素質與能力勢在必行。

然，良好的法律不能得到切實的實施與執(zhí)行也是空談，務必認真貫徹落實新預算法。立法不能停留在靜態(tài)，如何能夠發(fā)揮法律的實質效果是我們不容忽視的。認真貫徹落實《預算法》將成為我國財政預算工作的一項重要內容。首先，做好宣傳普法工作。各級政府相關部門帶頭認真學習新預算法，將所學運用于日常工作之中，從長遠利益和可持續(xù)發(fā)展角度出發(fā)，不搞面子工程，在財力可行的范圍內嚴格依法辦事。各級財政部門加大力度培養(yǎng)財政專業(yè)人員，為財政預算監(jiān)督工作創(chuàng)造良好的法律環(huán)境。其次，我國是一個人口大國，經(jīng)濟發(fā)展相對不均勻，本著一切從實際出發(fā)，各地方結合本地區(qū)實際情況，依照憲法和法律以及預算法的相應規(guī)定，高效率、高質量地制定具有可操作性、可執(zhí)行性的政府預算條例。

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