基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視角的農(nóng)村城鎮(zhèn)化利弊分析及建議——以江蘇省徐州沛縣任莊村為例

張宏宇

南京師范大學(xué)法學(xué)院，江蘇 南京210023

2015年7月江蘇省深入開展縣域法治國情調(diào)查，筆者所在的調(diào)研小組在南京師范大學(xué)法學(xué)院教授李力老師的指導(dǎo)下在暑假對江蘇省徐州市沛縣任莊村進(jìn)行了為期一周的深入調(diào)研。筆者基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視角，針對城鎮(zhèn)化對任莊村的影響整理成了這篇論文。論文主要分為四個部分，分別是城鎮(zhèn)化對任莊村發(fā)展的利與弊、針對這種現(xiàn)象筆者的評價以及筆者提出的建議。

一、城鎮(zhèn)化對任莊村的積極影響

(一)村民收入增加，生活水平提高

任莊村李主任向筆者介紹近些年來村民的收入一直在增加。在城鎮(zhèn)化推行背景下，任莊村2014年農(nóng)民人均純收入17130元，比2012年增長1687元。筆者了解到任莊村村民的收入主要來自三個部分:有技術(shù)的強壯勞力在外務(wù)工;土地流轉(zhuǎn)收取的租金以及國家對農(nóng)民的補貼;養(yǎng)殖。村民收入逐年增加也離不開法律法規(guī)的制定與推行，《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》、《土地管理法》、《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》等。

隨著收入增加，相應(yīng)地村民的生活水平也提高了不少。村民紛紛“上樓”(在下個部分會有詳細(xì)介紹)、建設(shè)了各種現(xiàn)代化的基礎(chǔ)設(shè)施(超市、健身器材、圖書館等)以及較為完善的福利保障體系(低保戶、養(yǎng)老保險、尊老金、殘疾補助、養(yǎng)老院、福利中心、敬老院)。

(二)居住集中化，節(jié)約土地

筆者了解到任莊村為推進(jìn)城鎮(zhèn)化，現(xiàn)以打造蘇北生態(tài)富美第一村為目標(biāo)，自2007年開始大力開展新農(nóng)村建設(shè)。到目前為止，新村一期住房建成262戶并已全部入住，二期住房已建成405戶，現(xiàn)處于銷售階段。現(xiàn)在任莊村已經(jīng)完成了四個自然村的整體搬遷，原自然村的土地已經(jīng)全部推倒，由村委會做中介發(fā)包給大戶種植，發(fā)包所得的租金以及國家給農(nóng)民的補貼仍然歸村民所有。

由此看來，城鎮(zhèn)化之新農(nóng)村建設(shè)有效地促進(jìn)了居住集中化，節(jié)約了大量土地，便于搞農(nóng)業(yè)集中化經(jīng)營。

(三)農(nóng)業(yè)集體化，生產(chǎn)效率高

在農(nóng)村城鎮(zhèn)化的背景下，國家大力推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，頒布過一系列法律法規(guī)，如《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》、農(nóng)業(yè)部《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》、《中華人民共和國土地管理法》、國務(wù)院批轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)部關(guān)于加強農(nóng)業(yè)承包合同管理意見的通知等。筆者還了解到，現(xiàn)如今，農(nóng)戶將自己的大部分土地流轉(zhuǎn)出給大戶，以供他們集中種植、養(yǎng)殖。

由此看來，實現(xiàn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，可以使農(nóng)民獲得更多的經(jīng)濟(jì)收益，充分實現(xiàn)土地的經(jīng)濟(jì)價值。①

二、城鎮(zhèn)化對任莊村的消極影響

(一)土地拋荒

筆者在對一家種植果樹的大戶采訪時，一位技術(shù)員大爺向我們透露了一些不為人知的情況。他提到，由于一些自然原因或者人為原因?qū)е率粘刹缓脮r，一些承包土地的大戶就會悄悄跑路。這種情況是不會通知農(nóng)戶的，早年間一些村里的干部就用村里的錢繼續(xù)發(fā)給農(nóng)戶充抵租金。而原先被承包的土地就被閑置一旁，造成土地拋荒的現(xiàn)象。

農(nóng)業(yè)是我國的經(jīng)濟(jì)之本，況且我國耕地數(shù)量本來就少，土地拋荒不符合國家高效利用土地的倡導(dǎo)，也在一定程度上阻礙了農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展。這也反映了農(nóng)村城鎮(zhèn)化一方面增加了耕地數(shù)量，另一方面利用不當(dāng)也會造成土地拋荒。

(二)農(nóng)村空心化現(xiàn)象加劇，城鄉(xiāng)社會問題頻現(xiàn)

隨著農(nóng)業(yè)技術(shù)革新和農(nóng)民生產(chǎn)率提高，農(nóng)村對勞動力的需求將大大降低，這必然會導(dǎo)致大量農(nóng)村剩余勞動力出現(xiàn)。農(nóng)村不需要過多的勞動力再加上城市五彩斑斕的生活，越來越多的農(nóng)民選擇進(jìn)入城市打工。尤其值得注意的是，如今的新生代農(nóng)民工早已不再留戀父輩們固守的鄉(xiāng)土，在城里買房置業(yè)的愿望遠(yuǎn)比回到農(nóng)村更加強烈。這樣的現(xiàn)象勢必會導(dǎo)致農(nóng)村“空心化”加劇。

筆者在走訪調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)在家里的村民非常少，在家的也是一些老人和婦女，青壯年勞動力常年在外打工。對此，有專家擔(dān)憂“未來誰來耕作土地”，也有專家慨嘆“鄉(xiāng)土中國”正在慢慢消失。而且與農(nóng)村“空心化”并存的留守兒童、留守婦女、留守老人等帶來的社會問題也值得關(guān)注。在這個過程中，最大的問題就是城鎮(zhèn)化導(dǎo)致的利益矛盾問題和貧富差距問題。②如果不加以重視，勢必會引發(fā)更深層次的問題。

(三)“新市民”處境尷尬

一場讓農(nóng)民“上樓”的運動，正在全國二十多個省市進(jìn)行。筆者了解到，任莊村越來越多村民“上樓”住上了新樓房。但是農(nóng)民“上樓”后進(jìn)退失據(jù)，既失去安身立命的土地，又缺乏城鎮(zhèn)居民所能依靠的社會福利制度。由失地又失業(yè)的農(nóng)民構(gòu)成的特殊農(nóng)村社會群體的弱勢程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過城鎮(zhèn)弱勢群體，他們往往生活在被社會遺忘的角落。③同時，在村莊撤并運動中，不可避免地會對農(nóng)村文化產(chǎn)生破壞。比如說，小集體的熟人社會被強制替換成大集體的陌生人社會，而且農(nóng)民“上樓”之后仍然是農(nóng)民，但生活方式卻被徹底改變。市場經(jīng)濟(jì)的洪水則毫不留情的動搖了傳統(tǒng)秩序格局，但問題在于，舊有的秩序和利益保障機制被打破，而新的秩序和利益保障機制又沒有建立，處在新舊交替階段的農(nóng)民不得不經(jīng)歷巨大轉(zhuǎn)變帶來的痛苦。④

在與村民交談過程中，筆者也發(fā)現(xiàn)對于已經(jīng)完全搬遷的四個自然村，可能還存在部分村民不愿意搬遷的情況，盡管未得到證實，但還是存在強制拆遷的可能性。上述情況都使得“新市民”的處境越來越尷尬。

三、總結(jié)評價

任莊村作為一個正在進(jìn)行城鎮(zhèn)化的農(nóng)村，在全國仍具有典型性。通過第一部分的敘述，筆者總結(jié)出，任莊村在城鎮(zhèn)化的過程中，對自身發(fā)展既有積極影響，也有消極影響。在經(jīng)濟(jì)方面，村集體收入和村民人均收入都有了較大的增長，村民的收入來源也呈現(xiàn)出多樣化的趨勢;在政治方面，“撤縣劃市”已順利實施，任莊村選舉制度及現(xiàn)狀雖有瑕疵，但總體符合國家規(guī)定;在文化方面，文化建設(shè)日益完善，但提高村民的思想文化素質(zhì)仍然任重道遠(yuǎn)。

在調(diào)研過程中，筆者注意到一個問題，國家推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化的步子是不是太急了?

現(xiàn)今，各種報道稱我國2003年的城市化水平已達(dá)到40．5%，超過原來計劃指標(biāo)，甚至有些報道稱目前已出現(xiàn)城市化“大躍進(jìn)”。筆者認(rèn)為，從長遠(yuǎn)看，城鎮(zhèn)化是大勢所趨，但社會結(jié)構(gòu)的變動往往牽一發(fā)而動全身，不能操之過急。農(nóng)村城鎮(zhèn)化的速度必須降到一個全社會都能承受的合理區(qū)間，只有這樣，才能為社會轉(zhuǎn)型贏得充足的時間和空間，讓社會結(jié)構(gòu)變得更富活力和彈性。

四、提出建議

筆者針對調(diào)研過程中出現(xiàn)的問題為全國農(nóng)村城鎮(zhèn)化提出一些自己的建議:

(一)完善法律法規(guī)，構(gòu)建農(nóng)民權(quán)利保障機制

要切實推動農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展，尊重、實現(xiàn)和維護(hù)農(nóng)民權(quán)利，必須進(jìn)一步完善法律法規(guī)，構(gòu)建農(nóng)民權(quán)利保障機制。重點圍繞戶籍制度、村民自治制度、土地制度，切實保障農(nóng)民的勞動權(quán)、社會保障權(quán)、土地財產(chǎn)權(quán)等。

(二)創(chuàng)新農(nóng)村土地制度，維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)利

早在三百多年以前，威廉·配第就說過:土地是財富之母。土地對中國的農(nóng)民來講，更是農(nóng)民的命根子。要創(chuàng)新土地制度，賦予農(nóng)民更完整的土地占有權(quán)、使用權(quán)、處分權(quán)和收益權(quán)。明確農(nóng)民具有完整意義上的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，要把農(nóng)村土地的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)都完整地界定給農(nóng)民，使農(nóng)民真正享有土地權(quán)利變動(包括土地流轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)用以及收益分配)中的決策權(quán)，使土地承包經(jīng)營權(quán)有真正的價值。⑤農(nóng)民具有完整的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，有利于提高農(nóng)民積極性，促進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

［ 注 釋 ］

①蔣曉玲，李慧英，張建．農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律問題研究［M］．北京:法律出版社，2011．

②國浩律師事務(wù)所．中國新型城鎮(zhèn)化的法治思維［M］．北京:法律出版社，2014．

③劉云升，任廣浩．農(nóng)民權(quán)利及其法律保障問題研究［M］．北京:中國社會科學(xué)出版社，2004．

④陳巍．新農(nóng)村建設(shè)與基層司法改革［J］．法學(xué)家，2007(1)．

⑤季建業(yè)．農(nóng)民權(quán)利保障與新農(nóng)村建設(shè)［J］．法學(xué)家，2007(1)．