淺談依法行政面臨問題及權力機制的解決方式

蘇為正

中南財經政法大學，湖北 武漢430073

十八屆四中全會審議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》后，我國在依法治國的道路不斷前進。目前，我國的依法行政已經取得了令人矚目的成績。但是也面臨著許多的問題。正如《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中所寫到的:“有的法律法規未能全面反映客觀規律和人民意愿，針對性、可操作性不強，立法工作中部門化傾向、爭權諉責現象較為突出;有法不依、執法不嚴、違法不究現象比較嚴重，執法體制權責脫節、多頭執法、選擇性執法現象仍然存在，執法司法不規范、不嚴格、不透明、不文明現象較為突出，群眾對執法司法不公和腐敗問題反映強烈;部分社會成員尊法信法守法用法、依法維權意識不強，一些國家工作人員特別是領導干部依法辦事觀念不強、能力不足，知法犯法、以言代法、以權壓法、徇私枉法現象依然存在。”

一、我國目前依法行政面臨的問題

綜合來說，目前我國依法行政的問題可以歸結為:因各種原因，導致依法行政效率低下，依法行政能力不足。具體來講，分為以下幾點:

(一)行政管理中相關法律于現實脫節，行政管理效率及秩序不佳

當前，我國關于行政管理方面的法律法規和相關的規范性文件數量眾多，但是在我國，這些法律法規在管理依法行政上存在著重復管理或者管理空白的問題。一方面，對于同一個問題可能有兩個甚至多個相沖突的法律法規進行規定，導致了相關人員在處理這些問題的時候“無法適從”;另一方面，我國在許多行政管理領域上尚存在沒有相關法律，“無法規定”的尷尬。

例如我國的《公務員法》將公務員分類為綜合管理類、專業技術類和行政執法類公務員，但是專業技術類和行政執法類公務員的相關管理規定卻遲遲未出，現在都只能夠“參照”綜合管理類公務員的管理辦法進行管理。同時，《公務員法》將檢察官納入了公務員的范圍，但是檢察官卻還要受《檢察官法》的管理。類似的問題導致了我國在依法行政上出現了效率的問題，不能夠及時有效地以合適的方式來進行行政。可見在我國，行政管理要做到能夠和現實相適應，還有一段距離要走。

(二)行政執法體制與依法行政要求不協調

筆者認為，依法行政體制可以分為行政立法、行政執法和行政監督三個方面。行政立法體制在前文已經論述過，此處不再贅述。對于目前的行政執法和行政監督體制上，筆者有以下的看法:

1．行政執法體制與依法行政要求不協調

在《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》當中，特別強調了執法體制上的問題。具體表現為:第一，許多部門之間存在著部門職責、權力的交叉或空白。在許多可以提高自己部門影響力或者能夠從中獲得私利的問題上，存在著大量的交叉管理;而在許多處理起來比較棘手，沒有對部門有實際利益的問題上，又存在著管理的空白。例如在城市噪音管理問題上，就存在著城市管理部門和環境保護部門相互推管的情況。第二，強制執行中存在著執行難或執行方式錯誤的情況。根據《中華人民共和國行政法》和《中華人民共和國行政訴訟法》的相關規定，行政處罰的相關措施在告知行政相對人，在一定期限之后相對人不履行的，法院有進行強制執行的權力。但是在某些地區，由于基于維穩的要求，又或者是受制于客觀的物質環境，強制執行經常會被各種各樣的因素所困擾，無法真正實現其目的。而在很多地方，由于政府法制意識不強，在強制執行中又會出現方式錯誤的情況。最典型的，就例如在城市的強拆當中，許多地方政府往往是以“拆”為先，部分地區還出現了趁屋主不在而迅速強拆的荒唐行為。在執法中，只有嚴格以事實為依據，以法律為準繩，才能從源頭上確保行政的合法性。①

2．行政監督體制長期缺位

在我國，行政監督體制包括了內部監督和外部監督，旨在從兩方面監督政府依法行政。但是在我國，行政監督的嚴重不完善也存在著大量會阻礙依法行政的問題。由于主體缺乏獨立性、事前監督不到位、事后處理遲緩等問題，導致了我國的行政監督體制存在功能性的缺陷，最終導致行政行為無法得到有力的監督。內部監督不獨立、外部監督不有力、事前監督不靈敏、事后監督不及時等的問題，為我國的依法行政推動蒙上了一層陰影。

(三)部分公務員素質低下，依法行政能力不足

廣大公務員作為貫徹依法治國、依法行政的主要成員，其個人素質關系到依法行政的成敗。但在現實生活中，部分公務員卻出現了素質低下，品德敗壞的情況。一方面，部分官員的知識和能力不到位，不能有效貫徹上級的政策指示，在面對依法行政當中出現的困難時也沒有足夠的方式進行解決。另外一方面，部分官員的道德素質較為低下，漠視道德，甚至不遵守法律的相關規定，嚴重不符當前依法行政的要求。例如說在廣東潮汕地區，計劃生育相關政策的執行效率相當低下。甚至有的市的計劃生育委員會內部的工作人員都超生生了好幾個。究其原因，是因為這些公務員個人的法制和道德意識不高，最終導致了他們依法行政能力不足，甚至是帶頭違法行政。

由于考核和培養公務員能力與素質機制存在形式化、浮夸化等的問題，一些地方在考核和培養公務員能力或個人素質的時候重結果、輕過程，重實體、輕程序，重效率、輕規范。②

二、運用權力規范機制來解決依法行政問題

根據依法治國的要求，要做到:“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”。依法行政所依賴的是法律，依法行政的內容實質上是一種法律權力。政府依賴法律進行行政，實質上是一種公權力實施的體現。因此，從依法治國的角度來談，規范權力的運行對于依法行政有著重要的作用。在我看來，應該從權力的產生、權力的行使和權力的監督三個方面，來進行規范。具體來說:

(一)要堅持民主決策的制度

當前，我國實行的民主決策制度，在很多時候是失效的。很多時候聽證會、討論會往往會因為各種各樣的原因流于形式。有的時候甚至會出現“市民代表全體支持漲價”的局面。為了能夠真正將民主決策發揮到實處，為依法行政提供有力的支持，應該建立健全公眾參與、專家咨詢和政府決定相結合的決策機制，并且健全目前的決策規則和相關的程序。這樣才能夠在制定相關法律或者在做出相關行政行為的時候，在權力的產生上有充分的考慮。

(二)要努力提高公務員素質和道德水平，提高行政執法水平

要大力開展的普法活動，不能讓對公務員的普法活動流于形式，而要用行之有效的考核標準來對公務員來進行素質和道德上的提升。公務員是依法行政的執行者，也是政府權力的行使者。因此要在權力的行駛上進行規范，提高公務員行政水平很有必要。此外，在目前我國問題較為突出的行政執法中，也要采取相應的措施提高政府的行政執法水平，要做到合理、合法地進行執法。如果廣大公務員本身法律意識和素質淡薄，那么再好再多的法律，也是一紙空文，發揮不了他的作用③

(三)要完善權力監督機制

對于權力的產生和權力的運用上，要設計完善的制度來對權力進行監督。要利用政府信息公開制度的推進，建設陽光政府，實施政務公開，將政府自身的工作暴露在公眾的監督之下。同時，要保證監督主體的獨立地位。不管是行政內部監督還是行政外部監督，在很多時候都面臨著因為受權力部門的影響而無法良好的發揮自身監督權利的情況。要將權力機關監督、政黨監督、國家專門機關監督、行政機關監督等不同渠道，從不同方面來保證行政機關能夠正確實施行政法律規范，促進基層依法行政。④

［ 注 釋 ］

①應松年．依法行政倫［J］．中國法學，2001．3．

②翁岳生．法治國家之行政法［M］．北京:法律出版社，2003．

③沈開舉．行政補償法研究［M］．北京:法律出版社，2004．

④陳新民．行政法學總論［M］．北京:法律出版社，2006．