聚焦基層公務員職級薪酬改革

□ 宗 禾

近年來，公務員群體尤其是基層公務員工資調整的信號屢屢被放出。而一提到公務員漲工資，公眾似乎就有一種逆反心理，認為公務員清閑、穩定、待遇好、晉升快。其實，公務員尤其是基層公務員，不僅活多活累待遇較差，而且晉升渠道狹窄，很多基層公務員熬到退休還只是一個科員。

基層公務員職級薪酬改革，不僅事關基層公務員群體的利益，更關乎社會總體公平、關乎整體改革成效。2014年12月2日，中央全面深化改革領導小組第七次會議審議了《關于縣以下機關建立公務員職務與職級并行制度的意見》，提出在職務之外開辟職級晉升通道，變待遇與職務掛鉤的“單軌制”為職務與職級并行的“雙梯制”。無疑，這一制度的建立將有助于突破基層干部個人發展的“天花板”，打破“官本位”瓶頸的束縛，將深刻影響公務員隊伍建設。

基層公務員現狀：晉升渠道少，待遇與職務掛鉤

在輿論場中，公務員常常被標簽化。一些人認為，只要是公職人員，普遍收入高，待遇優厚，還手握大權。事實上，大多數公務員特別是基層公務員，其收入并不多，有些甚至可以用“慘淡”來形容。比如，湖北省人大代表、湖北蘄春縣株林鎮黨委書記陳菊珍曾抱怨，作為一名正科級干部，每月工資2400元，“現在，隨便一個打工的都掙得比我多”。還有人用“領最少的工資，干最苦的活，受最多的氣，工資增長緩慢，職務晉升無望”來調侃基層公務員的現狀。

目前，在中國的公務員體系里，公務員實行國家統一的職務與級別相結合的工資制度。據相關統計，在各地公務員工資的四個組成部分中，職務工資約占20%，級別工資約占25%，地區附加津貼約占45%，各種補貼約占10%。職務工資比例雖不高，但由于地區附加津貼基本按照職務發放，職務工資整體所占比例接近七成。這使得職級的功能被明顯弱化，職務對工資水平具有決定性作用。這樣一來，公務員如果想提高待遇水平，只有職務晉升這一條通道。

然而職務晉升，對于基層公務員來說又談何容易。我國現行的行政級別體系按照5級劃分：國家級、省部級、司廳局級、縣處級、鄉鎮科級，各級分為正副職。鄉科級以下，還有兩個級別：科員級、辦事員級。據2008年施行的《公務員職務任免與職務升降規定（試行）》，晉升鄉科級正職領導職務的，應當擔任副鄉科級職務兩年以上；晉升鄉科級副職領導職務的，應當擔任科員級職務三年以上。而晉升科員職務，應當任辦事員三年以上。這意味著，從辦事員到“正科”，順利的話至少需要8年時間。

而我國公務員總數超過700萬人，縣級以下工作的政府機關公務員數量占比超70%。也就是說有超過500萬的公務員都在縣級以下工作。“由于行政職務的職位非常有限，比如縣以下機關，正處級只有縣委書記、縣長、縣人大常委會主任、縣政協主席等少數幾個。所以多數公務員都是在科員、辦事員這兩個級別之間，就走完了個人仕途。有機會升遷到副科、正科的并不多。”國家行政學院教授汪玉凱坦言。“基層公務員承擔了大量工作，但晉升通道卻十分狹窄”。

人多職位少，晉升通道狹窄，待遇又與職務掛鉤，這種以職定級、以職定薪的“單軌制”不僅導致基層公務員工資增長緩慢、積極性受挫，而且在一定程度上甚至成為滋生腐敗的土壤，跑官要官、花錢買官等現象在這種“大環境”下時有發生。

“單軌制”變“雙梯制”：基層公務員不升職也可漲工資

2014年12月2日，中央全面深化改革領導小組第七次會議審議了《關于縣以下機關建立公務員職務與職級并行制度的意見》，指出，在職務之外開辟職級晉升通道，有利于調動廣大基層公務員的積極性。未來實行級別工資以后，可以體現同一職務層次的公務員工作年限、資歷和能力的差別，使基層公務員不提升職務也能通過晉升級別提高待遇，為公務員職業發展架起了另一道階梯。

變待遇與職務掛鉤的“單軌制”為職務與職級并行的“雙梯制”，無疑為基層公務員注入一劑“強心劑”，給基層公務員一個穩定的“職業預期”，能有效化解公務員職務晉升需求的無限性與職務供給的有限性的矛盾，有利于破除基層晉升“天花板”，消除“官本位”思想，引導基層公務員更加注重工作實績，引導干事創業。《光明日報》曾這樣描述職務和職級并行的效果：“職務的設置給公務員帶來權力以及責任義務的承擔，職級的設置給公務員帶來物質利益以及職業尊嚴的滿足，兩道階梯分別滿足公務員職業發展的不同價值追求。”

那么，職務與職級并行如何落地？有評論稱，首先應該明確職級的內涵，職級既要與職務保持一定的對應關系，又要有相對的獨立性，職級應根據職務、責任、業績、能力、資歷等各因素確定公務員等級；其次要規范職級評價要素，謹防將能力等同于學歷、資歷、工齡等情況的出現，避免以文憑、資格證書和工齡長短等死杠杠作為公務員級別評定的主要標準；最后，要警惕催生當不成官員卻享受官員待遇的公務員，使得職級收入淪為第二個“職務收入”。

據了解，對于公務員職務與職級并行，國家有關部門早有計劃。早在2004年《國家公務員法》向國務院提交初審時，就涵蓋了職務與職級制度的規定。十八屆三中全會以來，職務與職級并行制度的改革在加速。2014年初，中共中央組織部、人力資源和社會保障部聯合召開全國公務員管理工作會議時，人力資源和社會保障部部長、國家公務員局局長尹蔚民就指出，今年的工作重點是推進公務員分類改革，建立公務員職務與職級并行制度。2014年5月28日，人力資源和社會保障部發布了《2013年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》，其中明確提出，開展縣以下機關建立公務員職務與職級并行制度試點。

目前，安徽、山東、江蘇、河北、遼寧等省都已經陸續開始嘗試推行公務員職務與職級并行制度。制度一旦實施，公務員爭當領導的局面將得以改善。簡而言之，基層公務員即使當不上處級領導，也有可能享受處級干部的待遇。

實施“雙梯制”改革，三大難題亟待破解

推行公務員職務與職級并行、職級與待遇掛鉤的制度，不但能夠打破目前職務決定待遇的局面，而且為基層公務員開辟一條上升渠道。這讓基層公務員看到了希望，但同時也有人提出了擔心：職務與職級并行的“雙梯制”會不會將“跑官”變成“跑級”？基層公務員的“晉級工資”又從哪兒來？職級晉升有無上限？針對這些可能出現的問題，有關專家進行了解答。

“跑官”將成“跑級”？國家行政學院教授汪玉凱認為，如果職務與職級并行，不排除出現“跑級”，“勢必有人見升遷無望，挖空心思跑級，找關系。因此，職務與職級并行，對公務員的考核模式提出了更高的要求”。“職級評定的考核是公務員考核的一部分，會逐漸完善。職級考核應該掌握一個原則，不能僅以工作年限作為唯一標桿，否則職級晉升就成了平均主義‘大鍋飯’”，“公務員職級改革應與公務員退出機制等關聯性制度改革同時進行，不能搞職級終身制，更不能把職級當成福利，對部分公務員應該實行聘期制、任期制，打破終身制”。汪玉凱說。

“晉級工資”從哪來？實施“雙梯制”，對基層公務員個人而言相當于提高待遇，但對縣以下機關而言則相當于財政支出增加。那么縣財政能不能承受得起？對此，國家行政學院教授竹立家表示，近年來關于調整公務員工資的呼聲越來越高，公務員工資正常增長機制一旦形成，財政預算中的人員經費開支也會增加，職務職級并行后新增開支也會納入其中。“目前，不少縣市鄉都是‘吃飯財政’，承擔職務與職級所帶來的人員開支，確實有難度。”竹立家說，公務員工資改革需財力支持，國家財政可在轉移支付等方面加大力度，“特別是對中西部地區的轉移支付，協助這些地區渡過改革難關”。

職級晉升有無上限？對這個問題，竹立家認為，職級如何與職務并行對應、如何調整，均需要做出科學合理的制度設計。“一項改革能否成功，取決于具體的改革方案是否細化、具體化。”竹立家說，中央深改小組會議做出了部署，這意味著與之配套的實施細則可能會盡快出臺，將明確職級晉升上限等問題。同時現行的《公務員法》極有可能啟動修改。“實行了近十年的《公務員法》，公務員養老制度、薪酬制度等制度設計已經滯后，亟待修改，以便適應職務與職級等公務員薪酬改革的需求。”

當然，深化分類管理、推進職務與職級并行，仍需完善多種配套政策，需要各地組織、人社、財政、編制等改革部門之間以及改革部門與被改革部門之間加強溝通協商，本著增進共識、合理有效的原則，穩步建立完善“職務與職級并行”制度，推動公務員分類改革逐步深化。□