路通 還是路痛

劉 洋

天津市西青區人民檢察院，天津 300000

一、道路橋梁建設征用農村土地，農村基層組織干部由此涉嫌職務犯罪案件的特點

筆者對近5年來部分地區道路橋梁建設過程中，農村基層組織干部因協助征用土地、拆遷補償工作中涉嫌職務犯罪案件進行了分析，發現該類犯罪存在以下特點:

(一)時間相對集中

農村基層干部因國家道路橋梁建設涉嫌職務犯罪案件絕大部分發生在近幾年。近些年，隨著國家大力推進新農村建設，在道路橋梁的統籌建設上投入了巨額的資金，各種類型的高速公路、國道、省道等道路建設幾乎遍及每一個農村，給廣大農村提供的便利惠及到了每一個農民。甚至由于道路的開通，周邊土地也能夠因勢利導地成片開發利用，農村集體土地上出現了異常活躍的局面，公路橋梁建設征地、拆遷補償成為了農村基層組織和農民的一項重要經濟來源，巨額的資金在農村基層組織中往來，在農村干部手中穿梭，為滋生村干部職務犯罪提供了合適的土壤。

(二)共同犯罪案件多，一案多人

隨著農村村務公開、財務公開措施的推進，村兩委之間內部制約的加強，村支書或村委會主任單獨犯案的可能性相對減少，相互勾結、集體作案的情況卻頻頻發生。在筆者最近兩年參與查辦的5 起農村基層組織干部職務犯罪案件中，共同犯罪的有4 件，占總數的80%。如某村村委委員姚某、村黨支部成員賈某2 名村干部合伙貪污某高速公路征地補償款70 余萬元;某村村委干部都某伙同該村會計龐某采取欺騙手段侵吞國道征地補償款20 余萬元。

(三)犯罪行為多樣化，涉案金額高低不等

在查處的案件中，涉案的村干部多是利用參與登記、測量被征用土地，或統計地上物過程中，夸大種植面積、虛增地上物數量等手段，騙取征地、拆遷補償款;同時，有的村兩委班子成員利用提前掌握征地拆遷信息的便利條件，搶種搶建地上物。另外，農村基層組織干部根據情況需要，多則欺騙征地、拆遷補償款上千萬，少則侵吞兩三萬元。在筆者查辦的5 起犯罪中，涉案金額有的多達一千余萬元，有的僅有一萬元。

(四)群眾反映激烈，影響社會穩定

犯罪分子侵吞公款，恣意揮霍，在農村聚眾賭博、購買并吸食毒品的屢見不鮮，有的引起家庭矛盾，導致傷害、殺人案件的發生。村兩委班子成員一夜暴富，引起部分群眾強烈不滿，導致集體上訪。增加了社會的不安定因素。

二、造成上述案件特點的原因

在國家道路橋梁建設征用農村土地過程中，農村基層組織干部涉嫌貪污、挪用、受賄等職務犯罪案件的原因很多，筆者根據親身參與辦理的案件發現，導致此類案件發生的原因主要有以下幾點:

一是村干部自身素質不高，難以抵制誘惑。我國廣大農村長久以來保持以小面積土地耕種為基礎的小農經濟模式，包括農村基層組織干部在內的廣大農民收入普遍偏低，國家為加快經濟發展，提前開通道路，促進道路沿線經濟發展，大幅度提高了土地征用、地上物拆遷的補償標準。到了一些地方，一些地方干部為了快速完成道路建設，避免“釘子戶”，甚至在國家補償的基礎上，地方再予以高額補償。世代清貧的農民，突然獲得了幾十萬甚至上千萬的貨幣補償。同時，農村基層組織干部在受教育水平低，自身素質不高的情況下，手握巨額資金的分配權，難免產生各種各樣的幻想，從而導致農村基層組織干部此類犯罪頻發。

二是村干部管理體制不健全，沒有明確的上級管理部門，對村干部的管理，呈現多頭化。在我國推進農村基層組織自治的民主制度推進中，我們充分發揮農村兩委班子之間相互監督，和村民對兩委班子的監督作用，實行村政務公開、村財務公開。但在兩委班子成員相互勾結，利用村民與兩委班子成員提前或單獨掌握道路路線、施工、補償標準、登記測量方式方法等信息的特點，欺騙村民、欺騙國家，侵吞、竊取、騙取道路征用、拆遷補償款。村基層組織的上級——各及鎮、鄉政府及黨委，對道路橋梁征地拆遷補償款的監督僅監督到款項發放到村基層組織，對征地、拆遷補償如何確定、如何發放，有的是不管、有的是多頭管理。造成資金鏈末端監管真空。

三是群眾民主監督制度不健全，難以實現村務、財務的真正公開，難以實現村民事務的真正民主。村民自治制度的設置初衷是為了充分發揮村民自身主觀能動性，破舊立新，促進貧困農村地區經濟的發展。而農村基層組織干部在工作過程中，為了“簡化工作流程”，對一些涉及村民自身重大利益的情況不召開村民代表大會，不征求直接利害關系人的意見，甚至直接代替村民簽訂補償協議、領取征地拆遷補償款，造成少數村干部與廣大村民之間信息嚴重不對稱，直接導致村民群眾的知情權、決策權、參與權和監督權無法實現。

三、對解決該類案件頻發的具體措施

道路橋梁建設土地征用拆遷工作中，施工方往往面臨著時間緊、任務重緊張工作局面，因此對土地征用、拆遷補償工作也要求速度快。解決道路橋梁建設過程中，農村基層組織干部涉及的犯罪問題，也要綜合考慮多種因素。

第一，健全道路橋梁征地事前協商協議制度。土地是農民的生存基礎，道路橋梁的修建就是為了促進從村的發展，因此，對于道路橋梁建設過程中，省、市、縣級政府必須簡化前期征地報批手續，把節省出來的時間、精力、資金，用來加強與被征地農民簽訂之間征地補償協議的制定、協商工作;同時，協議必須在縣、鎮(鄉)相關人員現場監督下公開與廣大村民商討、與被征地農民簽訂，能夠代表被征地農民的真實意愿，而不能由村干部代替廣大農民簽字。特別是對土地測量、地上物的登記、補償標準的制定等關系農民切身利益的協議內容，必須讓所有被征地農民掌握信息，做出自己的判斷。

第二，積極主動做好征地信息公開，維護農民的知情權和監督權，推動行政權力在陽光下規范運行。信息公開是維護民主制度的前提，大量農村基層組織干部在道路橋梁建設中，侵吞征地補償款、欺騙國家的行為，多是因為村干部總能在村民之前掌握了大量相關信息。因此，市、縣政府應當將道路、橋梁建設施工范圍提前測量確定，以衛星照片、實地照片、錄像等形式固定，向所有村民及干部公開。同時，對征地的法律法規政策、補償標準、安置政策、工作流程、責任部門、聯系方式等內容通過多種途徑向被征地農民公開。只有讓農民自己了解實際情況，才能使農民有效行使監督權，避免村干部以權謀私，確保農民自身合法權益。從而避免村干部虛報青苗或地上附著物，或突擊搶種、搶搭問題，避免了資源的浪費。

第三，改進征地、拆遷補償方法，在補償標準提高的同時細化補償標準和補償方法。不應當僅僅為了道路提前開通，而盲目的提高補償標準。首先，登記、測量、統計方式方法應當公開透明，不能使補償方式、方法成為某些村干的“秘密武器”;其次，補償標準與補償數額也應當更加公開透明，避免暗箱操作帶來的補償不公問題;同時，明確補償費中集體和個人的比例，防止集體經濟組織內部分配不公的問題，統一規定每畝青苗和地上附作物的補償價格。

第四，完善多元安置方式和社會保障制度。在有條件的農村，實行階段性補償、分期補償，避免巨額資金在農村基層組織短時間內的快速流動。給被征地農民一個看得見的未來，遠勝過將有限的補償款和安置費通過農村基層組織一次性發放，這樣既保證了農民的長遠生計，又杜絕了村干部的腐敗。比如很多地區實行的留地安置、留房安置、留物業安置、入股安置、被征地農民長期生活補貼等措施，已經得到了廣大農民的認可，也已經開始在更廣闊的領域推廣。關于社會保障的問題，全國除西藏外的30 個省份均出臺了關于做好被征地農民社會保障工作的政策性文件，被征地農民社會保障制度日益健全。

第五，疏堵并濟。百密一疏，再完善的制度也難免有漏洞，如何快速填補漏洞至關重要。嚴厲打擊農村基層組織干部在道路橋梁建設征地、拆遷過程中的職務犯罪案件，建立舉報制度、征地爭議裁決制度、行政復議制度和司法判決制度等相關制度，對涉及道路橋梁建設過程中農村基層干部征地、拆遷中的犯罪問題，發現一起，處理一起，絕不姑息。

道路是農村發展的命脈，路通了，農村應該就富了，絕不應該路一通，沿路的村民心就通。

[1]李金城.村干部的素質有待提高[J].農村經濟與技術，2002.

[2]楊紅梅，劉榮.農村基層干部職務犯罪案件實證分析—以基層法院為視角[J].法制與社會，20l0(12).