水環境安全法制狀*況考察與問題剖析

田亦堯

重慶大學，重慶 400044

改革開放以來，我國環境資源立法取得了顯著的成績，專門的環境資源法律已達30 部、國務院頒布的環境資源行政法規40 多件，地方人大和政府制定的地方性環境資源法規和規章700 余件，發布的環境保護標準已有1400 余項。其中既包含有深化改革經濟體制等根本性政策，有宏觀角度從資源利用、城鄉規劃、土地利用等不同方面強化環境保護工作的相關法律，也有國家部委、地方政府根據中央精神和法律規定制定的行政規章。

一、水環境安全法制問題剖析

立法技術層面，法律與政策規范重原則、輕操作。究其原因有兩個方面，一是，立法體系性較差。相關立法的時間先后有別，諸多法律效力層次相同，大多沒有理順或明確法律權利義務關系而只是作出了原則性規定，立法缺乏平衡性和綜合性，相同效力等級層次的立法缺乏協調。二是部門主導立法，利益分配影響制度實效。于是就出現部門立法色彩濃厚的現象。我國水資源管理立法采用分立模式，實行雙重管理體制。水利部下設之流域管理機構，無法協調在資源管理部門與環境保護部門不同部門間的水資源管理與水環境保護的權責分配矛盾。而農、林、漁，交通、建設等部門也都對流域水資源管理有一定的管轄權。故而以部門立法推動總體立法的方式必然引發的是部門間權利沖突上升為立法的不協調，進而加劇了部門間的矛盾。

立法內容方面，法律規范重懲治，輕預防。我國環境立法重污染治理，輕事前預防，略日常監督的價值選擇歷來備受詬病。水環境安全制度保潔，長期以來，我國不僅在地方政府政績考核中片面追求經濟總量，忽視環境代價，導致日常監管不到位，加上我國公民參與決策制度不完備，往往流于形式走過場，嚴重水環境污染事件頻發。不過十八大以來，中央開始著手調整地方領導干部的考核標準，創新社會管理制度，這對水環境安全的保障是有積極意義的。

立法實效方面，管理體制重部門，輕協同。當前水環境管理體制的混亂主要體現在于職能部門相互之間和流域內各省、市、縣間的管理職責劃分、信息數據交流不暢等方面。在政府職能部門之間，環保部門、水利部門等卻又都對水資源有其管理責任，能夠帶來實際利益的，如旅游開放，能源投資等，多個部門都爭相管轄，而對環境治理、生態補償等關乎水環境安全的重大問題，卻因為責任多，成效慢，大多相互推諉，由此造成效率的低下。

二、面向水環境安全法治化路徑的具體思路

(一)地方法治:通力合作、強化監督

區域水環境安全治理不是一個部門、或一個地區單獨就能夠解決的問題，而是一個涉及中央政府、地方政府等多個政府單元和不同職能部門在內的區域問題，唯有實現多省市之間和各部門之間的縱橫合作、協同作戰，才是治理好區域水環境安全保障問題的根本之策。從微觀上看，應當厘清不同監督主體的權責、執法范疇、行政程序;充分利用互聯網和多媒體平臺，拓寬信息收集渠道，搭建信息共享平臺，疏通信息來源渠道。應當建立協調不同監督主體的協同執法機制，行政監督合理。建立天動態監督機制，設立獨立的評估機構和專家咨詢委員會，客觀公正全面地做好水質監測、污染物減排、經費使用的監管輔助工作。

(二)現有法規:歸納清理、有序整合

針對現有法規不能一概而否定其應用管理價值，相反環境保護立法所采取的漸進式立法方式，全面而特殊地逐步將所需要納入到環境保護法中的相關主體、法律關系和法律責任廓清、定性與吸收。但這種立法方式最大的問題在于系統性差，法律體系內部邏輯混亂，這在以體系性著稱的成文法法律體系中是難以容忍的。

(三)法規制定:針對重點、有利操作

在下一時期的立法工作中，應當避免口號宣言式的綱領性立法，轉而應當立足社會實際工作，通過廣泛調查研究，歸納和總結基層處理問題的典型經驗，逐步推廣試行，待條件成熟后再上升為法律法規或地方規章，以一種接地氣的方式，自下而上、上下結合地進行環境立法。

在區域水環境安全領域，應當著重從區際協同合作、污染源頭防控、湖庫水質保持以及污染追責實效等角度入手，并在區域發展的視域下，將各次級河流、周邊湖庫一并統籌納入到法律規范規制的考量范圍之內。同時應當從行政體制上著手，提升分管領導地位，賦予地方環保部門更多的話語權，理順各部門關系，成立專項議事協調機構，統籌解決區域水環境安全問題。

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