論公平補償視角下的農村土地征收制度

張菲菲

沈陽工業大學，遼寧 沈陽110870

一、農村征地補償的現狀及問題

城市發展離不開土地的支撐，但我國《物權法》規定的土地所有權制度使我們在進行城鎮化與現代化建設過程中不得不依靠國家公權力對農村集體所有土地予以征收、征用，使之由集體所有變為全民所有以滿足發展的需求。農民是農村集體土地使用權的享有者，土地征收直接關系著農民利益的保障，這同時也是“三農”問題關注的焦點。盡管從新中國成立到現在，關于農村土地征收補償制度的規定經過多次修改，但對于如何保障公平補償，如何做到城市發展與耕地保護的協調?立法卻沒有做出明確具體的回答。因此，筆者擬以公平補償原則為視角，探尋農村土地正當、合理的征收路徑，以期協調城鎮化建設與農民權益保護的有機統一。

二、農村土地征收堅持公平補償原則的依據

(一)公平補償是財產權的必然要求

古典自然法學派把人擁有生命、自由和財產的權利視為人生來具有的自然權利，是一種“神圣不可侵犯的權力”。法國1789年《人權宣言》第2條明確規定:“任何政治結合的目的都在于保護人的天賦和不可侵犯的權利。這些權利就是自由、財產、安全和反抗壓迫?！痹趹椪?，公民的財產權是人權的基礎，是公民賴以生存和發展的基本條件，集中體現了人的基本價值和尊嚴。國家依法對農村土地進行征收，公平合理的對被征地農民進行補償，使其對集體土地的使用權及土地附屬物等值轉化為現金、實物等財產，是國家對公民財產權利的尊重與保護的體現。

(二)公平補償原則可有效抑制政府的征地沖動

現實中我國有些地方政府大力推進土地征收，多是征地收入和補償之間的巨大差價產生的經濟利益驅動的結果。對于農村集體土地以低價征收然后以競標等方式高價開發利用，這種情況產生了嚴重的后果:一方面，失地農民沒有得到公平合理的補償，賴以生存的土地被征用，生計出現問題，他們不得不進行上訪或訴訟予以維權，這無形中造成了公民與政府間的矛盾，不利于社會的穩定;另一方面，巨額的征地差價刺激地方政府過度征地，遠遠超出市場需求，這又造成了土地資源的極大浪費，一步步緊逼18億畝的耕地紅線。公平補償原則將通過合理有效的補償，彌補土地權利人的損失，使之獲得另行謀生的必要物質條件，也可以使政府在決策的時候衡量成本和收益，遏制征地沖動，保證政府的征收行為符合社會利益。

(三)域外法治國家的財產征收大都堅持公平補償的理念

進入現代社會以來，對財產權的威脅主要來自于國家的征收行為，因此，域外國家的憲法國家對財產權的保護與對國家征收權的限制如影隨形。如美國憲法第5修正案規定:“未經公正補償，私有財產不得充作公用?！薄斗▏穹ǖ洹返?45條規定:“非因公益使用之原因且事先給予公平補償，任何人均不得受強迫而讓與私有權?！?/p>

三、農村土地征收堅持公平補償原則的路徑探析

(一)擴大農村土地征收的補償范圍

世界上一些城鎮化、現代化起步較早、發展較快的國家和地區進行土地征收、征用過程中對失地公民不僅僅補償其因喪失土地所有權或使用權的直接財產損失，同時對其間接損失進行量化評估予以補償，但是我國目前對失地農民的補償僅僅局限于直接財產損失。土地及其地上建筑物、附著物和構筑物的補償;因征收造成的困難補償;因征地活動引起的其他補償，這三類補償是世界上絕大數國家進行征地補償必不可少的內容。我國是農業大國，土地關系著億萬民眾的生存甚至關系著國家安全問題，因此我國在進行土地征收時應充分考慮我國特有的國情與農民的實際生活狀況，在基本補償得到滿足的情況下，我們不得不反思以下幾種損失是否也應加入到農村土地征收的補償范圍之中:(1)應增加殘余地損失和相鄰土地損害兩項內容。整塊土地的部分被征收后，勢必會影響到殘余地的利用，會導致土地分割，形成不經濟的土地規模，造成土地利用的低效率。(2)是對于農民在宅基地上建造的房屋因被征收而拆遷的，應納入補償的范圍。對于大多數農民而言，房屋在生活資料中占絕對比重，承載著太多的社會功能。房屋被征收后，即使農民可以從村里再獲得宅基地，但是昂貴的建設成本必然成為農民的難題。因此，農民房屋被拆遷的，也應給予殘余房屋補償費用。(3)是對于農民在被征收土地上的先祖墳冢改葬的費用，應納入補償的范圍。農民多將墳冢修繕在農地里，一旦土地被征收，其中的墳冢必將改遷他處，而這就需要一筆費用改葬，對這筆費用也應給予補償。

(二)完善農村土地征收的補償安置方式

國家根據社會發展、公共利益的需要依法對農村土地予以征收以滿足國家建設的需要，對失地農民通過不同的方式予以安置補償構成了土地征收安置制度。一個制度的實施固然重要但制度優劣，完善與否卻直接關系著制度的適用者合法利益能否得到有效的保障。對于土地征收補償無外乎直接補償和間接補償兩種方式如何搭配適用的問題。農民因土地被征而獲得的包括現金在內的財物來彌補自己的權益受損是通常我們所接觸到的直接補償;間接補償則是指國家對失地農民不進行直接的財物等值補償而是賦予農民某種權利或資格以便其在進行物質生產活動或相關經濟活動時取得優勢地位獲取利益彌補損失。當前我國各地對土地征收進行補償通行的做法是對失地農民進行直接補償，當然有些地方探索在征收土地上進行工業建設優先錄用失地農民等安置補償創新方式但立法至今未對其進行確認。對失地農民長遠發展與利益更合理的保護考慮，我們應當對農民土地征收補償方式進行有效合理的創新拓展，公平合理實現對農民利益的最大化救濟。目前較為可行的思路是以政府為主導，征地開發企業積極參與，尊重失地農民自主意愿，以直接安置補償為主、間接補償為輔，鼓勵創新安置補償方式構建公平、合理、有效的土地征收補償制度。

(三)完善公平補償的救濟程序

土地征收過程中構建公平的土地征收補償制度只是在制度層面保障失地農民得到財產損失的彌補，但如何真正將這一制度貫徹，我們就必須賦予失地農民一定的救濟權利，完善救濟程序。因此土地征收的公平補償制度不僅僅包括實體公平，還包括救濟程序的公正。世界一些國家、地區通過不同的立法文件對土地征收的不同階段對于失地公民如何進行權利救濟做出了較為系統的規定，但公平補償的救濟程序卻往往和征收補償程序混雜羅列，很少形成單獨的公平補償救濟程序的立法章節。我國關于土地征收的相關法律文件如《征用土地公告辦法》、《國土資源聽證規定》雖說對土地征收救濟作出了一些原則性的規定但是否公平補償沒有具體的標準，沒有實現公平補償如何救濟更是鮮有涉及，并且在實踐中政府、開發商只是同農村集體經濟或政治政治的負責人予以洽談征地事宜，而集體經濟組織的成員甚至被征地農民極少有發言權，這造成了是否得到公平補償，是否應該尋求救濟成為疑惑。因此我們在構建公平補償制度的同時必須充分考量公平補償的救濟程序，這關系著被征地農民實體財產權利能否真正得到保障，更是化解農村征地過程中出現征收矛盾的有效途徑。

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