淺析行政執法檢察監督機制

淺析行政執法檢察監督機制

閆海朋

泗水縣人民檢察院，山東泗水273200

摘要:行政權力作為政治權力的一種，其行使的合法與否直接關系到法治國家的建設和社會公眾的切身利益。行政權力需要被監督是現代憲政的一項基礎內容，也是社會公眾對行使行政權力的行政法人承擔法律責任的基本要求。檢察機關作為國家法律監督機關，對行政執法行為進行檢察監督正是題中應有之義。但在實踐中，行政執法檢察監督工作仍存在著諸多瓶頸問題。本文試從行政執法檢察監督的概念、依據等入手，剖析行政執法檢察監督的現實困境，探索行政執法檢察監督的科學發展之路。

關鍵詞:行政執法;檢察監督;現實困境;制度探討;

中圖分類號:D922．1文獻標識碼: A

作者簡介:閆海朋(1988－)，男，漢族，山東鄆城人，本科，山東省泗水縣人民檢察院偵查監督科副科長。

行政行為是指行政機關為維護經濟和社會生活的正常秩序，實現行政目標，根據法定的職權和程序而實施的具體行政行為。其中，行政執法是行政行為的主要內容之一。行政機關在行政執法過程中依法行政是否嚴格、行政執法是否適度等，都將關系到人民群眾的合法權益是否得到保障，也直接影響著法律法規的尊嚴和權威。在經濟社會飛速發展的當下，行政執法領域出現了一些執法不公、不嚴、不廉等問題，甚至出現了違法現象，致使這些問題產生的原因是多方面的，既有立法層面缺失的原因，也有實際操作中不銜接的原因。所以說，作為檢察機關更應該加強對行政執法行為的檢察監督，以避免違法執法的現象發生。但是在目前，我國檢察機關的監督方面還主要存在于訴訟階段的監督，幾乎很少涉及到行政執法方面。因此對行政執法檢察監督機制進行深入研究，是很有必要的。這不僅可以實現檢察機關的監督職能，還能夠促進行政執法機關的依法執法。本文接下來就對行政執法檢察監督機制進行分析。

一、行政執法檢察監督概述

(一)行政執法檢察監督的概念

行政執法檢察監督主要是檢察機關對行政執法機關執法行為合法性的監督。主要包括兩個方面的內容:一是對行政執法行為本身的合法性進行監督;二是對行政執法過程中依法移送涉嫌犯罪案件的監督，即行政執法與刑事司法的銜接。

(二)行政執法檢察監督的依據

1．理論基礎:行政執法檢察監督的本質屬性

孟德斯鳩在其《論法的精神》一書中，提出:“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到有界限的地方為止”①。權力是有邊界的，有權必有責，用權受監督，權力沒有監督，就容易產生腐敗，這是行政執法行為受檢察監督的理論基礎。行政執法作為一項重要的權力，與公民的人身權、財產權、自由權息息相關，必然要接受國家法律監督機關的監督，這既是權力制約的必然要求，也是推進行政機關廉潔執法的必然要求。

2．法律基礎:行政執法檢察監督的立法體現

人民檢察院是國家的法律監督機關，這是《憲法》賦予的職能，這意味著檢察機關要承擔著對國家法律實施的各個領域實施監督，除了日常我們熟知的司法監督之外，當然也包括了行政執法的監督。在我國根本大法《憲法》的影響下，目前已經有一些部門法規定了對行政執法行為的檢察監督，比如說:在《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》中規定，檢察機關依法對行政執法行為進行監督，并制止行政機關有案不移、以罰代刑等違法行為，同時這也體現在我國最高檢的相關規定之中。另外，在我國《刑法》當中規定，對于貪污、瀆職類犯罪，檢察機關依法享有自偵權力，這同時也是一種對執法行為的監督，以及《人民警察法》、《治安管理處罰法》規定的人民檢察院對人民警察執行職務進行監督等等。因此不難看出，檢察機關對行政機關的行政執法行為行使檢察監督權，既符合立法原意，也是檢察機關職權范圍內的義務。

二、行政執法檢察監督的原則

檢察機關對行政執法行為的法律監督，必須要遵循以下幾項基本原則:

(一)依法監督原則

檢察機關享有的法律監督權是《憲法》和《人民檢察院組織法》所賦予的。檢察機關作為國家的專門法律監督機關，開展行政執法監督工作，應當嚴格依照法律規定進行，對于沒有法律規定的，檢察機關不得以任何理由、任何形式任意干涉行政機關的行政執法行為。同時，行政執法檢察監督要遵循適當性原則，即檢察機關應當使采取的措施能夠達到實現監督的目的或者至少有助于促進目的的實現，并且屬于正確手段②。

(二)謙仰性原則

謙抑性原則是刑法的一項基本原則，同樣也適用于檢察機關對行政執法的檢察監督。要想使權力真正得到監督，就要把權力關進制度的籠子里，檢察機關在行使監督權是同樣如此，對監督權要有應有的價值考量，要適度但不過分追求監督權的實施。檢察機關對行政執法的檢察監督要想取得好的效果，就要堅持法治的基本思維，嚴格按照法律程序依法監督，讓行政執法行為在理性與法治的前提下規范執行，做到公平正義和依法行政的有效統一，維護好國家和集體的公共利益，保護好人民的利益不受損失。

(三)適時監督原則

適時監督原則是指在行政執法的過程中，檢察機關的監督權并不是一直存在的，因為檢察機關并不是執法者，所以不能過多的參與執法，只有當某種行政執法行為出現違法費苗頭時候，監督權適時參與，才能更加有效的監督約

束，以避免出現不可估量的后果。如果檢察機關全程監督執法行為，那么勢必會給正常的行政執法帶來影響，同時這也是一種資源的浪費，對檢察機關來說也是不可操作的。因此檢察機關是事前、事中還是事后監督，應當適時掌握。

三、行政執法檢察監督的現實困境

隨著國家檢察監督的重視，檢察機關對開展行政執法檢察監督工作也取得了部分成效，但是該項工作也存在著現實的困境，究其原因，主要有以下三個方面:

(一)立法缺失是行政執法檢察監督陷入困境的根本原因

如前所述，行政執法檢察監督有其存在的理論基礎和法律依據，但這些規定不能有效的保障行政執法檢察監督工作順利開展。本文在此以行政執法檢察監督中的第二個方面，即兩法銜接機制為例進行分析。現行的有關兩法銜接規定中，主要是依據2001年國務院頒布的《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》，另外還有其他規范性文件都是對該規定的細化和落實。從立法位階上看，國務院的這個規定屬于行政法規，較全國人大制定的法律規范來講低了一個位階，這就導致了兩法銜接機制中檢察機關履行法律監督權的先天不足，致使行政執法檢察工作陷入困境。

(二)權力壁壘是行政執法檢察監督開展不力的主要原因

權力最基本的特征就是強迫他人無條件的服從，政府作為國家的管理者，享有最廣泛、最徹底的權力，影響著公眾的一生，正如英國的威廉．韋德所說“國家對公民從搖籃到墳墓都予以監管”。③當前，行政機關受地方保護主義或者部門狹隘利益的驅動，以及行政執法人員本身素質的影響，對檢察機關開展行政執法檢察監督工作存在種種顧慮，擔心對其產生不利影響，不積極配合檢察機關開展監督，甚至有的行政執法機關以無法律依據為由，抵觸或者拒絕檢察監督，對檢察機關了解情況、查閱案卷材料設置障礙，在落實整改建議方面，搞陰奉陽唯、敷衍了事，導致行政執法檢察監督工作開展不力。

(三)制度不健全是行政執法檢察監督效果不佳的又一原因

任何事情都是三分部署、七分落實，這對行政執法檢察監督工作也是一樣。通過實踐發現，制度不健全是導致行政執法檢察監督效果不理想的一大原因，主要包括幾個方面:一是檢察機關存在這監督方式單一、獲取信息渠道不暢;二是行政執法機關存在人員素質較低、業務水平不高，濫用公權力現象突出;三是檢察機關與行政執法機關的銜接不通暢，如由檢察機關牽頭對行政執法機關開展監督，難免造成一頭熱現象。

四、完善行政執法檢察監督的制度探討

(一)完善頂層設計，從立法層面明確行政執法檢察監督的屬性

由于行政執法檢察監督本身的立法位階較低，檢察機關開展法律監督在立法上先天不足，直接導致了法律監督的剛性不足，強制力欠缺，在具體適用中容易被同樣處于強勢地位的行政執法機關忽略。法治還是人治是社會發展過程中出現的兩種形態，實踐證明，法制是社會發展的正確軌道，要想實現法治就要限制政府的權力，就必須有法可依，只有這樣，檢察機關對行政執法檢察監督才能有實施標準。因此，要彌補行政執法檢察監督立法上的缺陷，應當進一步提高檢察監督的法律依據，筆者建議由全國人大或者常委會出臺專門法律，進一步明確和細化行政執法檢察監督的對象、范圍、程序等，使得檢察機關開展行政執法檢察監督師出有名。

(二)加強聯系溝通，從人文層面消除行政執法檢察監督的權利壁壘

檢察機關與行政執法機關處于不同的執法領域，兩者在執法思想、執法手段、執法者水平等方面存在著較大差異。要使檢察機關與行政執法機關無縫對接，就要加強溝通，統一認識，消除障礙，應從以下方面做起:建立聯席會議制度，定期溝通行政執法檢察監督中遇見的問題，統一執法思想;對行政執法人員加強業務培訓和指導，增強執法者依法執政的能力和意識，從執法者本身消除不合法現象;構建大監督格局，檢察機關與行政執法機關聯合設立舉報熱線，動員全社會參與監督行政執法行為。

(三)改革監督機制，從制度層面完善行政執法檢察監督的手段

從實踐看，制約行政執法檢察監督工作科學發展的一個重要原因就是制度不健全、監督方式單一。對此，應在積極探索行政執法檢察監督的基礎上，加強理論研究，及時將經驗上升為理論予以推廣。建立健全行政執法責任追究機制、進一步完善和落實對規范性文件和重大行政行為的備案審查，及時糾正不規范的規范性文件和不當的執法行為。建立提前介入機制，對產生重大社會影響的行政執法案件，檢察機關應依法提前介入，查清來龍去脈，及時回應社會關切。賦予檢察機關處分建議權，對在行政執法過程中具有過錯的執法人員，檢察機關要結合具體情況向有關單位提出處分建議。

五、結語

權力需要被監督，行政執法權在運行過程中往往因為監督的缺位而造成不必要的違法損失，給公民的合法權益造成了極大的傷害。要想實現依法治國的宏偉目標，達成建設社會主義法治政府的目標就必須保證行政執法行為的合法性，這離不開檢察機關對行政執法行為的檢察監督。只有當檢察機關的監督權力真正起到監督制約作用的時候，法治中國的建設也就會很快實現。

［注釋］

①謝芳，解璇．淺議對行政執法的檢察監督［EB/OL］．北京檢察網，2011．

②李文超，孫振強，高海燕，蔣京辰．行政執法檢察監督探索與思考［J］．法制與社會，2014(11)．

③［英］威廉．韋德．行政法［M］．楚建譯．北京:中國大百科全書出版社，1997．1．

參考文獻［］

［1］李文超，孫振強，高海燕，蔣京辰．行政執法檢察監督探索與思考［J］．法制與社會，2014(11)．

［2］程相鵬．行政執法檢察監督制度的基本原則與內容［J］．人民檢察，2010(15)．

［3］周長軍，王海平．論行政執法的檢察監督［J］．政法論叢，2006(6)．

［4］張曦．行政執法檢察監督的范圍、方式與權力邊界［J］．法制與社會，2013(3)．

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［6］元明，劉福謙，朱榮力．完善行政執法與刑事司法銜接機制的建議［J］．人民檢察，2010(6)．

［7］何春媚．檢察機關行政執法監督的原則和方式［N］．江蘇法制報，2014－9－26．