關于新型城鎮化建設中失地農民利益法律保障的研究

吳 虹

南京財經大學法學院，江蘇 南京 210046

城鎮化建設是人類進步的必然趨勢，是社會發展的必然結果。城鎮化建設給人們的生活帶來了翻天覆地的變化，但是隨著城鎮化建設的不斷推進和城市的不斷發展，導致農民失去大面積的土地，因此，失地農民的利益無法得到法律保障。

一、新型城鎮化進程中失地農民利益保護的重要性

我國自新中國成立以來，就確立了以人為本的思想，農民作為全國總人口的主體，尤其為國家所關心。黨的十八大報告指出，“解決好農業農村農民問題是全黨工作重中之重，城鄉發展一體化是解決‘三農’問題的根本途徑”。農民的富裕成為在現階段黨領導下的首要任務，尤其在新型城鎮化建設中維護農民利益至關重要。

(一)保護失地農民利益關乎社會和諧與政治穩定

隨著社會主義的經濟發展，中國社會結構發生巨大變化，導致社會各行業中存在普遍的不平衡現象，尤其是在于政府對農民土地征收方面，不能充分權衡各方利益，導致失地農民問題日益嚴重①。失地農民問題體現出當前我國社會主義社會存在著一定的不公平，農民因為缺乏法律、維權等相應的知識與意識，所以他們常采用不合理或者不合法的方法維護自己的權利，比如群體上訪、游行等。這種情況下，政府或職能部門或許會重視，但是，如果問題沒有得到完善的解決，或者問題的處理結果沒有滿足群體的要求，群體上訪、游行等行為將會得到進一步發展。

(二)保護失地農民利益關乎新型城鎮化的進程

我國是農業大國，農民占主體地位。隨著新型城鎮化的不斷發展以及進程的加快，必然導致部分農民與土地分離，農民的戶口性質也隨之改變，由農村戶口轉變為新型城鎮戶口，地位由“農民”轉變為“市民”②。農民在失去土地之后，失去生活的保障，處于城鎮與農村之間，成為“失地農民”，他們的利益沒有得到有利的保護，享受不到“市民”固有的醫療、教育、養老等基本保障，在切身感受到社會的不公平待遇之后，不免會與地方政府、農村集體經濟組織和用地單位發生沖突，影響農地征收和土地開發企業對其進行建設的進程，影響了城鎮化的進程，同時造成失地農民在城市無法生存，形成大量城市貧民。

二、國內外城鎮化建設中失地農民利益保障概況

(一)我國失地農民利益保障概況

隨著城鎮化建設的不斷擴大，農民失地現象愈加嚴重，我國現有耕地面積逐漸減少，大片的耕地被征用。農民一下子失去原有的經濟基礎，讓他們一時很難適應，在他們獲得政府的補償之后，一般都自謀職業，他們大多穿梭于城市和農村之間，而且一般農民文化程度普遍偏低，缺乏相應的生活技能，只能做一些最基本的工作，即使有些農民被安排了工作，但由于他們自身條件受到限制，大多從事一些缺乏勞動技能而偏向于體力勞動。國家對農民使用土地的征用采用補償的方式，補償金短期內很難支付給農民，而且補償金額較少，這使得大部分農民很難維持生計，嚴重者連基本的生活保障都不能滿足。此外，失地農民的社會保障問題也一直沒有得到很好的解決，這樣加劇了貧富差距，甚至導致了很多社會不和諧的因素。

(二)外國失地農民利益保障概況

以美國為例，美國作為當今時代資本主義國家的代表，它的全國城鎮化進程也是發展最快的，在20 世紀70年代，美國就已經進入高度城市化社會。美國實行土地多元所有制，與我國的土地公有制不同，美國是典型的以土地私有制為主的國家。美國自建國以來就對公民權利的保護始終非常正式而且日臻完善，已形成一套完整有效的土地救濟機制。美國的農民失地問題都是在自由放任的市場條件下發生的，但是農民失地問題在任何時候都能得到滿意的解決。雖然美國在20 世紀70年代末出現了過度郊區化③，但目前已然趨于平緩的狀況，主要是由于美國政府對于失地農民問題，表現出的態度較為積極，在征地補償、養老、醫療等問題上投入較大的工程，充分做好社會保障機制，維護失地農民的利益。

三、我國新型城鎮化進程中失地農民問題的表現

新型城鎮化的核心是農村人口的轉移，而非僅僅指城鎮的擴大、高樓的建設。它的目的在于實現城鄉共同富裕，促進經濟的共同發展。但是新型城鎮化建設往往伴隨著越來越嚴重的農民失地問題，國家征用土地的指標超過規定，帶來的是更多的農民失去土地，斷掉低層農民的經濟收入。城鎮的快速發展，并沒有為這塊發展的土地上老主人的牟利或者服務，相反卻是非常徹底的剝削。農民的主要經濟來源被剪斷，政府又不能及時保障農民的再收入，進而形成日益突出的“農民問題”。

(一)政府有關部門對失地農民利益保護不作為

人民是國家的主人，而農村人也是國家的主體組成，國家擁有土地的完整權，然而，法律同樣賦予農民群體使用土地的權利。但是，政府有關部門在有償征用農民土地時未能充分考慮到農民的權益，存在一定的矛盾，補償措施不到位，使農民的利益受到損害，無形中加大農民的負擔。有些政府部門對此卻不聞不問，或者采用回避群眾提問，避而不見群眾，充耳不聞民眾訴求，完全不顧民意。此外，政府有關部門沒有充分認識到農民利益的重要性，土地是農民生活的本錢，在有償征用之后，補償金遲遲不發放等行為都屬于對農民利益保護的不作為。

(二)城鄉二元結構阻礙農村城鎮化的進程

我國長期以來采用城鄉二元結構，阻礙農村城鎮化的進程，使得農民進城得不到優勢，仍然處于“二等公民”的地位，而且農民進城享受不到城鎮的待遇，包括醫療、教育、就業等，城鎮化對于農民來講并沒有較大的吸引力，導致農民自身不愿意接受土地被征用。而政府及職能部門中存在的體制問題，致使農民無權自主選擇，只能被動接受。

(三)農民失業問題日益突出

在目前就業崗位不足、社會保障制度尚不完善的情況下，絕大多數農民一旦失去土地，則面臨著既失地又失業的境地④。土地被征收，農民喪失土地使用權，導致農民失去主要的家庭財富來源。土地對于農民而言就是“就業”，農民在自己的土地上勞作，獲得經濟，以維持生活。在我國，失地農民中存在失地農民老齡化以及失地人口文化素質偏低，缺乏專業技能，面對現代化的社會主義社會，沒有非農經營技能的農村勞動人民在社會中并沒有就業崗位可言，失去土地就意味著失去最基本的就業崗位，進而導致“農民失業”。

四、保障新型城鎮化進程中失地農民利益的法律路徑

李克強總理指出:“推進城鎮化的核心是人的城鎮化，關鍵是提高城鎮化的質量，目的是造福百姓和富裕農民。”當前社會，農民作為我國社會人口的主要群體，伴隨著城鎮化進程的加快，越來越多的農村集體土地被征用或征收，失地農民所占的比重日益增加。然而土地是農民生活的最基本保障，是農村穩定的基礎，解決好農民失地問題，是我國社會主義現代化發展的重要課題，同時也是新型城鎮化建設的必然要求。尋求法律保障，健全相關的法律制度，對從根本上維護失地農民的利益至關重要。

(一)依法建立土地征用機制

1.嚴格依法征地

當前的失地農民問題，通常是由于在征地過程中執法不嚴，處置不當，問題越是嚴重，所存在的違法現象就越明顯。這就要求執法部門在征收征用土地的過程中必須有法可依，執法必嚴，做到法制公開，依法追究違法犯罪行為。一方面，嚴格遵守《土地管理法》及地方的規章制度，明確執法主體，征收依據，并及時公開信息，確保農民知情。另一方面，充分尊重農民的意愿，體現國家“以人為本”的觀念，維護農民的利益最大化。

2.建立科學的征地補償標準

依法建立科學的補償標準，做到不少補，使失地農民能夠保障基本的生活。綜合考慮各方面因素，包括土地類型、位置、產值以及當地經濟發展水平和城鎮居民最低生活保障水平等。賦予地方變通采用補償方法及制定補償標準的權利，并根據當地制定的補償標準計算補償費用，及時發放的失地農民的手中。規范發放補償金的程序，保證農民直接拿到補償金，監督并杜絕政府人員克扣或暫扣補償金的不法行為。

(二)依法健全失地農民社會保障機制

我國社會的養老、醫療問題尚不完善，存在的問題較為突出，失地農民的養老及醫療等方面等不到有效的保障，集中體現出社會保障機制不健全。當前國家及政府必須進一步加大農村教育，改革并完善失地農民的養老、醫療保障問題，這對新型城鎮化建設中維護社會和諧，促進城鄉統籌發展，共同進步等起到積極的作用。一方面要從法律角度建設，完善社會保障制度，制定相應的法律法規，做到有法可依，杜絕社會腐敗因素的存在，另一方面，加大失地農民養老、醫療等資金的投入，只有在資金充裕的前提下，才能使失地農民充分享受社會養老、醫療等服務⑤。

五、總結

失地農民問題是新型城鎮化發展必然產物，我國在堅持改革開放，加快城鎮化建設進程中必須正確面對。新型城鎮化建設是社會發展的必然要求，也是當前國際大形勢下綜合國力的象征，一國城鎮化發展的程度，代表本國經濟發展水平能力的大小。新型城鎮化的發展所產生的失地農民問題，關乎到社會的政治穩定與經濟的發展。保障失地農民的利益，有利于促進新型城鎮化的進程，符合我國的發展要求，有利于構建和諧社會，實現全面建成小康社會的奮斗目標。農民是國家的主體，我國作為農業大國，農業在國家經濟中占有較大的比重。積極對待失地農民問題，依法解決并處置，是當前發展的重要趨勢。

[注 釋]

①李力哲，任大廷.城鎮化進程中失地農民利益維護淺析[J].人民論壇，2013(04):42.

②趙希名.城市化、農民失地與中國經濟的長期增長[J].沈陽師范大學學報(社會科學版)，2009，33(3):30.

③李楓.國外城鎮化模式及其得失(三)——以美國為代表的自由放任式城鎮化[J].城鄉建設，2005，08:58.

④王朝暉.我國城鎮化進程中的農民利益問題[J].理論參考，2004(4):23.

⑤李力哲，任大廷.城鎮化進程中失地農民利益維護淺析[J].人民論壇，2013，04:43.

[1]李楓.國外城鎮化模式及其得失(三)——以美國為代表的自由放任式城鎮化[J].城鄉建設，2005(8):58－59.

[2]李力哲，任大廷.城鎮化進程中失地農民利益維護淺析[J].人民論壇，2013，(4):42.

[3]趙希名.城市化、農民失地與中國經濟的長期增長[J].沈陽師范大學學報(社會科學版)，2009，33(3):30.

[4]王朝暉.我國城鎮化進程中的農民利益問題[J].理論參考，2004(4):23.

[5]袁宗建.城鎮化過程中的制約因素與對策研究[J].經濟研究導刊，2006(4):44.

[6]楊明芳.我國城鎮化進程中失地農民生存問題研究[J].北京城市學院學報，2011(4):32－35.