農村土地流轉法律問題研究——以安徽省蕪湖市繁昌縣為例

徐 麗

安徽財經大學法學院，安徽 蚌埠 233000

土地流轉包括土地所有權和土地使用權流轉，根據我國憲法和法律規定，土地所有權不能進行轉讓，所以土地流轉實質就是土地使用權流轉。大多數學者認為研究土地流轉理論與產權理論息息相關。較早以前，科斯就對產權理論進行了研究，他提出“產權制度是經濟效益生產力的關鍵”。他認為，若交易費用等于零，無論農地產權制度如何，都可以通過市場交易實現資源的有效配置;若交易費用大于零，則不同的農地產權制度安排會帶來不同效率的資源配置。

根據產權理論，土地使用權作為一種可以流轉的資源，應該鼓勵其進入流通領域，進行流轉，通過一次又一次的流轉，交易產生經濟效益，從而使土地使用權不再是一種靜止的資料，而是能夠創造價值，增加農民收入。當前，我國農村實行的是家庭聯產承包責任制，這是一種農業生產形式，實行“包產到戶”，即農民以戶為單位和集體經濟組織簽訂承包合同，承包集體經濟組織的生產資料和土地等。并且按照合同的約定獨立作出經營決策，繳足國家和集體的分配任務后分享經營成果。在這種經營模式下，集體組織獎生產資料根據人口或勞動力按比例分配給農戶經營，而產權理論要求對資源進行統一的優化配置，資源應當流向最有效益的地方，并且流向的資源越多，獲得的收益就越多，從而實現“帕累托最優”。

我國1988年憲法修正案確定“土地使用權可以轉讓”，之后各地紛紛開始進行土地流轉的試點，基于各地不同的狀況，呈現的問題側重各有不同。繁昌縣位于安徽省蕪湖市西南部，是以糧食生產為主的農業縣，全縣人口80%分布在農村。2008年初，蕪湖市經安徽省政府批準，開始進行農村土地流轉試點，在繁昌縣設立了農村土地流轉服務站。目前，繁昌縣土地流轉的方式主要有分包、租賃、轉租等，全縣土地流轉總面積在9.2萬畝，土地流轉進展相對順利，但是還是存在以下問題:

一、土地流轉問題

(一)流轉的制度建設不夠完善

農村土地流轉主要是通過流轉合同來實現，對于合同條款沒有統一的適用格式，流轉的程序和手續沒有統一的規定，規范性不足。相應的配套措施不夠健全，鄉村兩級的引導和保障措施實施不到位，對于土地流轉的監督和管理職能發揮不到位，使得土地流轉問題進展不夠順利。

(二)流轉的市場服務體系不健全

通過對繁昌土地流轉服務站的走訪，調查發現，服務站人員服務能力有待提高，人員配置不夠合理。另外，土地流轉的信息網絡平臺建設緩慢，未能及時與土地流轉的實踐相銜接。在信息網絡平臺公布的流轉信息不全面，存在滯后性。

(三)地塊分散，不利于集中經營

在家庭聯產承包責任之下，依據公平原則，保證每家每戶都有相應份額的承包土地，導致土地分散，呈零星狀分布，不便于統一管理，處理不好反而引起不必要的糾紛，加大土地流轉的交易成本。

(四)農民流轉意識不強，固守“安土重遷”的傳統思想

隨著城鎮化發展，農村進城務工人員越來越多，但是很多農民不愿意放棄土地，寧愿棄耕拋荒也不愿意簽訂土地流轉合同。由于農民知識水平的限制，對于土地流轉的認識不足，固守傳統的農業思維，十分依賴土地，制約了農村土地流轉的速度。

二、土地流轉問題解決建議

(一)建立健全土地使用權進入市場流通的準入機制

市場經濟的發展促進城鎮化進程加快，帶動資源和效益的集中，土地作為城鎮化發展的核心要素，不可避免地要向最需要的地方流通，從而推動農村土地的流轉，所以農村土地流轉實質上是市場經濟的催生之物。加快農村土地流轉的效益，必須完善市場流通的準入機制，對不同的流轉土地分類管理，實行不同的程序和手續。

(二)改善市場流通服務體系，加強政府的宏觀調控

土地流轉是一種經濟活動，需要自由的市場環境，因而政府要減少不必要的政府管制，拓寬流通渠道，建立土地流轉網上服務平臺建設，及時發布有效的土地流轉信息。當然，良好的市場環境也離不開市場的政府的宏觀調控，把握大局。

(三)擴大土地流轉經營范圍，實行集體化管理

積極穩妥推擠農村土地集體化流轉計劃，形成規模效應，實現農民土地集體所有，土地收益集體分享。擴大土地流轉輻射范圍，平衡地區發展不均，促進農村土地流轉一體化發展，保障農民收益穩步提高。

(四)完善農村養老保障體系，轉變傳統農業思想

各級領導干部要做好土地流轉引導工作，普及土地流轉知識，讓農民了解土地流轉意義所在。提高農村居民養老標準，規范養老保險，新型農村醫療保險的實施程序，嚴格低保戶，五保戶家庭的補助費用發放方式，讓農民安心養老，放心流轉。

農村土地流轉是提高農民經濟收入，增強農民福祉，讓農民生活得幸福，有最嚴的必經之路。在新形勢下，我們要堅持黨的農村政策，積極探索新型有效的農村土地流轉模式，加快農業產業經濟發展，實現從“農業大國”向“農業強國”的轉變。

［1］丁峰，楊亞軍.農村土地流轉的問題對策分析［J］.經濟視角(中旬)，2011(04).

［2］石峰.試論農村土地承包經營權流轉制度的完善［J］.上海大學學報(社會科學版)，2007(05).