淺析我國公益訴訟制度

王琳琳

長安大學，陜西 西安 710064

自從2012年我國新修改的《民事訴訟法》首次將公益訴訟這一法律概念正式納入我國法律制度當中后，盡快完善我國的公益訴訟法律程序及其實體要件便成為了保護我國公共利益的當務之急。在經歷了3年的等待后，2015年2月4日公布實施的《民事訴訟法》司法解釋終于對我國的公益訴訟制度做出了初步規定。但鑒于新解釋只用了8個條款對公益訴訟進行了概括性的規范，并沒有形成一個完整的體系，所以要準確理解我國現行的公益訴訟制度，特別需要注意以下幾點問題:

一、公益訴訟的原告資格問題

根據《民事訴訟法》第55條，做為公益訴訟的原告應當是法律規定的機關和有關組織。但究竟哪些是法律規定的機關和組織，《民事訴訟法》本身并沒有進行相關的說明。令人感到遺憾的是，新出臺的《民事訴訟法》司法解釋中同樣回避了這一點，并沒有對能夠提起公益訴訟的主體資格做出具體的規定。但是，根據十八屆四中全會的決定，人民檢察院可以代表公眾提起公益訴訟，該規定為公益訴訟的原告主體資格打開了突破口，然而人民檢察院究竟該如何提起公益訴訟該規定并沒有闡述，所以公益訴訟的提起程序仍屬空白。最重要的是，僅僅依靠檢察院的力量，在面對日益增多的形式多樣化，受害群體復雜化的侵害公共利益事件面前，是遠遠不夠的。所以我們還需要等待后續的相關法律、法規來完善公益訴訟的原告主體資格，尤其是“有關組織”的范圍，只有這樣才能使公益訴訟制度真正落到實處。

二、公益訴訟的起訴條件及舉證責任問題

新出臺的《民事訴訟法》司法解釋第284條對公益訴訟的起訴條件做出了較為詳細的規定，結合我國《民事訴訟法》第119條可以看出，提起一場公益訴訟至少需要具備以下四個要件:第一，需要有明確的被告;第二，應當有具體的訴訟請求;第三，需要有社會公共利益受到損害的初步證據;第四，必須屬于人民法院受理民事訴訟的范圍和受訴人民法院管轄。其中的第三點即公益訴訟的原告在起訴時必須提交初步的，公共利益受到損害的證據需要格外注意。之所以如此規定是因為公益訴訟與私益訴訟最大的區別就在于社會的公共利益是否受到損失，只有在公共利益受損的前提下，我們才能夠提起公益訴訟。反之，如果沒有相關的證據證明公共利益受到損失就不能夠提起公益訴訟。所以，提起公益訴訟的對象必須是確已發生的損害事件，如果僅僅有潛在的危險，但還未轉化為實際的損害就不能據此提起公益訴訟。這一點對我們準確理解我國公益訴訟的保護范圍非常重要。此外結合我國《侵權責任法》的相關規定，可以看出公益訴訟的舉證責任為原告先初步舉證公共利益遭到侵害，即原告至少需要證明被告有侵權行為并且已經產生了現實的損害結果。至于該行為與受到的損失兩者之間的因果關系，則是由被告來負責舉證。

三、公益訴訟的管轄法院問題

不同于一般的民事訴訟，公益訴訟的受理法院有級別限制。根據新《解釋》285條的規定，公益訴訟的管轄法院為中級人民法院。這是因為公益訴訟的特殊性質決定了其案件數量雖然不會大量的發生，可是一旦發生往往涉及的人數眾多，并且社會影響較大，法院審理的難度也較大，因此直接由中級人民法院作為一審法院是比較合適的。但是我們應當注意的是，根據新解釋的規定，由中級人民法院作為一審法院并不是絕對的，新《解釋》285條的最后還規定了“中院管轄原則”在法律、法規另有規定時除外。結合我國民訴法的相關規定就是如果一個公益訴訟案件交由下級法院審理能夠更方便當事人進行訴訟和解決糾紛，那么上級法院便可以將該案件移送下級法院進行審理，所以基層法院在特殊情況下也是可以受理公益訴訟案件的。除了級別管轄外，新解釋還規定了“地域管轄原則”，即由侵權行為地或被告所在地法院來管轄公益訴訟案件。由于侵權行為地可以細分為侵權行為發生地以及侵權結果發生地，而且鑒于公益訴訟的影響范圍，在現實中往往有不止一個法院有資格受理公益訴訟案件。為了防止重復審判和管轄權異議，新《解釋》規定了當出現就同一侵權行為分別向多個法院提起公益訴訟時，由最早立案的法院行使管轄權。另外，在必要時由它們的共同上級法院指定管轄，以便節約司法資源和統一司法尺度。

四、公益訴訟與私益訴訟的關系問題

由于公益訴訟中涉及的侵權行為通常在損害公共利益的同時，也侵害了很多人的個人利益，所以難免會導致在提起公益訴訟的同時，還有大量與該侵權行為相關的私益訴訟案件。那么究竟該如何處理由同一侵權行為所引起的公益訴訟與私益訴訟之間的關系，就成了我們必須面對的一個問題。目前學界在這個問題上達成了幾點共識。首先，由于私益訴訟的原告肯定是具體的被侵權人，而公益訴訟的原告是檢察機關或有關組織，并不是被侵權人，有一定的代理訴訟意味，另外公益訴訟無論在訴訟主體方面還是在其他方面與私益訴訟都不相同，因此兩者決不能簡單的合并審理。我們應當根據具體情況分別對待，在侵權行為已經明確時，應該對公益訴訟和私益訴訟進行單獨的起訴和審理。而當侵權行為還不能夠確定時，兩者應該分別立案，并暫時中止私益訴訟案件的審理，待公益訴訟案件的判決對該行為是否構成侵權行為做出認定之后，再恢復私益訴訟案件的審理。由此可以看出公益訴訟除了代表公共利益，行使訴訟權利，維護公共的合法利益外還有一個重要的功能，即在某些侵權行為不能確定的情況下，由公益訴訟來確定該行為是否構成侵權，以及該行為是否導致了損害結果的產生。所以公益訴訟不僅是維護我國公共利益的制度保障，同時也是維護私人利益，完善我國民事訴訟法的重要一環。

五、公益訴訟的調解、和解及撤訴的處理方式問題

根據新《解釋》第289條的規定，對公益訴訟案件，當事人可以和解，人民法院可以調解。在當事人達成和解或者調解協議后，人民法院應當將和解或者調解協議進行公告。公告期間不得少于三十日。公告期滿后，人民法院經審查，和解或者調解協議不違反社會公共利益的，應當出具調解書;和解或者調解協議違反社會公共利益的，不予出具調解書，繼續對案件進行審理并依法作出裁判。由此規定，我們可以明確的看出公益訴訟與私益訴訟的不同之處。在一般的民事案件中，調解貫穿于案件始終，在判決書下發之前，即使法院已經審理完畢，雙方當事人只要對權利義務達成一致都可以調解。但在公益訴訟中，由于原告并非侵權行為的直接受害人，所以其和解協議和調解協議都必須向社會進行公告，由社會對該協議進行監督，如果該協議損害了公共利益，那么就不應當被允許。這種公告監督程序，是公益訴訟與一般民事訴訟的顯著區別。公益訴訟與普通民事訴訟還有一點顯著區別在于撤訴方面。新《解釋》第290條規定公益訴訟案件的原告在法庭辯論終結后申請撤訴的，人民法院不予準許。這是因為當法庭結束辯論階段后，被告究竟有沒有侵害社會公共利益的行為法庭已經可以作出判斷，一旦法院能夠確定損害事實確已產生，那么法院就應當做出判決，如果此時原告有權利撤訴，就很可能導致已經受損害的社會公共利益無法得到補償，進而使侵權人逃脫法律的制裁，這顯然違背了設計公益訴訟制度的初衷，因此代表公共利益的原告在法庭辯論階段結束后是不可以撤訴的。

［1］杜萬華.＜民事訴訟法＞司法解釋重點問題解析［J］.法律適用，2015(4):7-8.

［2］章禮明.檢察機關不宜作為環境公益訴訟的原告［J］.法學，2011(06):27-28.

［3］高民智.關于民事公益訴訟的理解與適用［N］.人民法院報，2012(04):6.

［4］陳麗平.公益訴訟主體可由相關法律明確［N］.法制日報，2012(03):33-34.