民法視角下我國“社區照管”新制度研究*

周紹強 陳 蕊

沈陽工業大學，遼寧 沈陽 110870

一、社區照管制度的概述

在當代，“照管”一詞來源于1992年德國頒布并實施的《關于改革成年人監護和代管法的法律》，簡稱《照管法》①，德國該法律的頒布，對于民法典中的關于成年監護的內容以及禁治產宣告剝奪成年人行為能力的內容都有了大規模的改動，從而也確立了先進的成年照管制度，在世界的民事立法中也處于優勢地位。德國的照管法主要是在于保護身心殘障的成年人，這些身心殘障的人士不僅包括因身體具有疾病或肢體不完整的人們，也包括那些在心靈上或精神上表現出弱勢的人們，當他們不能完全處理其自身事物時，監護法院會依職權或相關的申請為其選任照管人來保護這些弱勢的成年人，與此同時，照管法規定了照管人的職責、管轄范圍以及內容等細節問題，這部法律的出臺是對德國以往法律制度條文中的立法空白與缺陷的補充和完善。

在世界上較早進入“銀發”時代的英國，在對于老年人的養老模式進行探索的過程中，而形成的以社區為依托的社區照顧模式②。對于我國這種社區發展相對具有優勢的國家來說，具有相當大的借鑒作用，因為，我們國家人口基數過于龐大，進行統一的管理難度甚大，而且，目前社區的發展也在越來越凸顯它的優勢之所在，并且國家也加大對其相關內容的完備建設，因此，大力關注以社區為視角下的老年人養老問題，大有裨益。

因此，綜上所述，所謂的社區照管，它是以社區為依托，對于因身體機能或行為能力逐漸衰退的老年人在日后不能自行處理事務時，由老年人自己選任的能夠處理老年人日后生活的照管人，并與之簽訂照管協議以確保被照管人權利得以實現的一種法律制度。

二、現行養老方式存在的主要問題

(一)老年人對家庭養老的依賴與家庭養老功能弱化

我國老年人在生活服務方面基本上是由家庭承擔的，主要是靠血緣和婚姻關系維持，由于社會服務的比重較少，因此長期形成了老年人對家庭養老的依賴。據中國老齡科學研究中心調查，在老年人個人日常生活服務方面，基本上是靠自己照料和家庭成員照料，由其他形式的社會服務照料的比例極少，這種狀況表明中國的家庭養老意識還相當濃重，一方面老人習慣于在有親情、有環境的家庭養老;另一方面子女有贍養老人的權利和義務。可以說家庭養老是中國傳承下來的千古文化的產物，老年人對家庭養老的依賴性是相當深厚的。但是，隨著社會變遷和家庭結構變化，家庭養老功能在弱化，包括家庭規模小型化、家庭養老支持力削弱、家庭養老資源不足、養老負擔加重、家庭提供給老人的服務需求更加有限等。家庭養老功能的弱化使老年人對家庭養老的依賴性受到沖擊，家庭養老的矛后凸顯出來。

(二)老年人養老新的需求與養老資源供給不足

現代老年人的養老觀較過去有很大的改變，養老需求也更加豐富，越來越多的老年人不再被動的接受傳統的養老方式，而是變被動為主動，主動并自由地選擇適合自身的養老需求。但是在目前，這種適應時代發展要求的養老需求在我國尚未得到滿足，其表現主要在老年人對于生活服務和居住方式的要求上得不到很好的滿足。隨著我國市場經濟體制的建立，社會經濟和科學文化的迅速發展，老年人與子女之間的價值觀念、興趣愛好、生活習慣上的差距愈益增大，隨著“代溝”的加深，雙方都取向于兩代人在經濟、勞務和精神上保持密切聯系的同時分開居住。然而，分開居住需要購房或租房等方面的投入，這筆投入對中國大多數一般家庭而言是相當困難的。

(三)家庭養老功能弱化與其他養老方式不成熟

雖然我國幾千年沿襲下來的傳統的家庭養老方式具有養老成本低、對傳統的繼承以及老年人精神慰藉能夠得到滿足等優點，并且至今仍是我國養老方式的主流，但是隨著我國家庭規模的不斷縮小和家庭養老功能的逐漸弱化，使得我國家庭養老出現空巢現象增多、養老質量降低、養老實際效果與老年人預期效果不相符等問題。這些問題使得我國傳統家庭養老的主流地位動搖。另一方面，社會養老方式尚不成熟，家庭養老功能弱化或缺欠難以彌補。更為特殊的是我國老齡化社會提前出現，并且存在著“未富先老”等問題，因此養老壓力相當大。目前，雖然我國多種養老方式在推進，但基本上是分散進行、各自為政，沒有形成互動、網狀的穩定狀態。這種分散且不協調的養老方式使養老質量難以保證，養老效果難以實現。

三、社區照顧制度的現實功能

社區照管制度是在我國特殊國情的基礎上提出的一種民法制度構想，該制度的設立，不僅是有利于老年人的權益保護，還有其自身的制度功能和作用，主要體現在以下幾方面:

首先，老年人社區照管制度有利于充實民法理論基礎。社區照管制度不僅涉及到民事主體的意思能力，也涉及到民事主體的行為能力③。社區照管制度是在彌補我國現有制度缺陷的基礎上而提出的理論構想，它的制度內容還可以作為民法中其他法律制度適用的基礎。就目前而言，雖然，我國對于社區照管的內容，還處在理論研究探索的階段，但是它的制度功能會對民法基礎理論以及相關學科的法律制度的適用、遵守等具有重大影響。

其次，老年人社區照管制度有利于帶動人們對特殊群體的關注。由于貧富差距的擴大、未老先富社會的發展以及人口老齡化社會的到來，因身體機能和智力能力衰退的老年人理應被納入民法保護的范圍，而社區照管制度剛好充分對于這部分人予以了考慮并圍繞其展開了民法的制度構建，因此，社區照管制度的提出，有利于人們提高對于失能失智老人的關注，從而有利于為這些社會的弱勢群體提供更好的民法保護。

最后，該制度有利于加強社區的建構。社區建設在我國現在處于全面發展階段，社區照管的實現，會加大國家、社會組織等對于社區建設的更大投入，不僅可以確保社區照管基本制度的實現，更可以完善社區照管其他輔助制度的完善和補充④。

四、社區照管制度的內容設計

第一，設計養老信息情報的收集、整理、發布及其電子信息平臺建立與運用的合理方案。

實現養老福利目標的前提是充分掌握我國老齡人口的信息情報資料，在此基礎上合理使用，設計出養老的各項實施方案。老齡人口信息資料的精細掌握及其全國范圍的運用在互聯網及云計算等技術支持背景下是完全可能的，此種信息情報的收集在城市應以街道辦事處及其下轄的居委會為基本收集單位進行，精細到每一個居住單元;在農村則應以鄉鎮及其下轄的村委會為基本手機單位進行，也應精細到每一個居住村落(村民組)。此項工作應由國務院組織民政部以老齡人口專項普查的方式進行，依法設立普查專員隊伍，明確普查責任，設定普查數據指標，建立數據實時錄入及分析信息平臺，實現精細化數據在線動態實時更新目標。

第二，設計可支配養老資源的科學、優化配置方案。很顯然，養老(身體照顧、物質支持與精神慰藉)需要巨量的人財物資源支持。在我國既往養老模式下，此種養老資源的獲得基本處于自發狀態，其資源基本來源于老年人自己的收入及子女的供養，國家只為占老齡人口比例一小部分的鰥寡孤獨者提供養老資源配置。當前狀況下，由于家庭結構等核心要素的變化，空巢已成常態，如以往依托家庭成員為養老提供身體照顧及精神慰藉的人力資源已不可能。僅僅依靠老年人自己或其子女為養老提供充足的資金配置對于城鎮中低收入人群及廣大的農村老齡人口也屬不可能。此外，今天意義上的養老除了老有所養，更大意義上還體現為老有所樂。老有所樂需要建設大量的文化體育娛樂設施才能實現。此種資源對資金、設施等資源的需求是巨量的。因此，從養老福利目標實現的角度，需要國家在養老新形勢下自覺從全局角度，根據老齡人口情報信息，確定養老基本財政預算，按地區、按需求主動設計養老資源的配置方案，力求方案科學、有據、可行。

第三，設計養老責任的主體分離及其市場化運作方案。就中國既往養老傳統、現行法律規定及養老的未來發展趨勢而言，我國養老責任的承擔始終歸屬于子女應無異議，國家只就鰥寡孤獨老齡人口扮演養老的責任承擔者。但現實問題是，少子化造成的4—2—1大家庭結構形式、代季獨立致以夫妻為核心的小家庭核心地位的確立以及子女與父母異地、異國居住、工作等一系列事實決定了依靠子女支撐的居家養老框架的日漸崩潰。居家養老已異化為父母的自養，其中子女充其量滿足于為父母提供養老的資金支持，而身體照顧、精神慰藉等居家養老的其他主要功能基本蛻化殆盡。應當說，此種不利狀況既然由改革而來，自然應該由改革而去。根本措施就是由國家按規律辦事，明確養老責任主體，依法分離養老行為，積極培育、促進養老的市場化運作空間，依法實現養老責任主體與行為主體的分離。

第四，設計養老護工及義工的培訓方案。養老替代行為是否可行取決于國家能否培訓出一支數量充足、質量可靠的專業化護工及義工隊伍。同理，國家應從頂層通過組織對老齡人口情報信息的分析確定不同地區專業化護工及義工需求總量與動態發展趨勢、人才需求的區域分布、類型等基本數據，設計護理人才培養方案，通過國家教育系統設置人才培養專業，按區域、需要組織專業化人才培養以滿足社會需要，另外，除非國家成功地啟動了替代養老行為的市場化運作模式，從而由國家培養的專業化護工人才進入商業護理公司，成為公司職員，領取薪金從事替代養老行為，否則專業化護工及義工的工作性質帶有明確的公益性質，國家應該給予專業化護工以比照公務員的社會地位，由國家成立事業性護理公司，吸收專業化護工成為公司職員，從事替代養老行為。

［注 釋］

①王麗萍.德國的照管制度及啟示［J］.法學雜志，2001(3):54.

②陳友華.“居家養老及其相關的幾個問題”［J］.人口學刊，2012(04).

③周紹強，田曉妹.社區贍養制度構建的理論分析［J］.沈陽工業大學學報，2011(2):165.

④周紹強，陳蕊.社區養老網格化管理的法律制度設計［J］.沈陽工業大學學報，2014(1).