行政服務：理念及其基本內涵

行政服務：理念及其基本內涵*

*浙江省教育廳項目“行政主體依職權撤銷研究”(項目編號：Y201431864)。

李壘

公安海警學院，浙江寧波315801

摘要：隨著市場經濟的深入發展，行政服務日漸成為當代行政的重要特征，然而，我國行政法學對此尚未引起足夠的重視，本文試從行政法學的角度對行政服務的涵義、特點、價值取向等方面作一全面、系統的論述。

關鍵詞：行政服務；理念；行政；基本內涵

中圖分類號：D035

作者簡介：李壘(1979-)，男，漢族，河南信陽人，法學博士，公安海警學院法律教研室講師，研究方向：行政法。

一、行政服務理念的提出

20世紀70、80年代，西方世界爆發了經濟大危機，政府調節“失靈”，其弊端也充分暴露：財政赤字居高不下，高通貨膨脹和高失業率同時并存，社會福利政策難以為繼，政府機構臃腫，人浮于事，官僚主義嚴重，辦事效率低下，腐敗現象頻頻發生。為了重新發揮市場機制的作用，抑制政府干預帶來的負面影響，西方各國掀起了一場市場化導向的公共改革浪潮，形成了一場持續至今的新公共管理運動。①其價值導向之一便是實現由傳統“以政府為中心”的管制模式向當代“以滿足公民需求為中心”的服務行政模式的轉變。其主要特點：

(一)放松政府管制，擴大市場調節，政府職能從微觀管理轉向宏觀調控。政府從無限的大政府轉變為有限政府。

(二)大量非政府組織出現并逐漸取代政府行使部分公共管理職能，提倡社會自治。

(三)行政管理方式柔性化。大量非強制性行為如行政指導、行政合同、行政給付等柔性管理方式產生并且日益占據重要地位，強制性行政行為方式漸次退卻。

(四)政府職能不再僅僅局限于維護社會秩序，更要全面地為公民創造各種福利、提供完善的服務。

我國雖然沒有經歷西方的公共改革運動，但自改革開放以來，我國市場經濟不斷發展，市場機制逐步健全，計劃管理的范圍不斷縮小，市場化程度不斷提高。政府放松管制，通過培育和發展社會中介組織等措施，逐步將權力向社會轉移，從而使非政府組織越來越廣泛地取代政府行使公共服務的職能，市場和社會自治的空間大大增加；在管理方式上，政府不再只是通過命令與強制的方式達到行政目的，而是在合法范圍內，以為大眾提供服務為指引，通過協商與合作，采用權力色彩較淡和強制功能較弱的柔性管理方式完成任務，公共管理不再是政府的唯一目標，政府的主要任務日益轉變為為公眾提供高效、優質的服務。特別是在大力提倡和諧社會的當代，服務更應成為政府的首要職能，只有政府為人民提供更多、更有效的服務，才能不斷地促進人類的全面發展，實現和諧社會。

我國《憲法》第27條第2款規定：“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務。”這從根本上確立了我國行政服務的基本理念和價值訴求。

國外對行政服務的研究最早見諸法國著名公法學者萊昂·狄冀提出的“公共服務”理論，他將國家行政的基礎確定為“公共服務”，倡導在行政與個人或團體之間建立一種“指導與服務性”的法律關系來保障個人的福祉。②從而成為行政法乃至公法服務理念的源頭。但是，把行政服務作為一個明確的概念和一套理論提出的，則是德國行政法學者厄斯特·福斯多夫。他提出了“生存照顧”和“服務行政”的概念，開啟公法學界重視行政服務之門。③

我國學者對行政服務的研究最初集中于對行政法學理論基礎問題的探討。1983年，應松年、朱維究、方彥幾位學者在《行政法學理論基礎問題初探》一文中首次提出我國行政法學理論基礎是為人民服務的論點。“為人民服務論”認為，行政法是規范行政機關行為的法，而社會主義國家行政機關是人民代表大會的執行機關，它的唯一目的是執行人民的意志，因此，我國行政法學的理論基礎只能是為人民服務。“為人民服務應該是制定和執行行政管理法規的出發點和落腳點。任何行政管理法規都不應該違背人民的利益；某一種行政管理法規執行的如何，歸根結底要看為人民服務的實際效果。”④該說率先揭示了行政服務的本質及其對于當代行政法學的基礎意義。十多年后，著名學者朱維究教授進一步申明了一個理念：即管理首先要依法管理好人民的公仆；進而全面規制政府的行政行為；最后在健全完善各項對人民政府的法律監督制度的基礎上確立“服務”。⑤這一學說對后來的一些學者產生了相當的影響，楊海坤、關保英兩位教授指出“行政法的本質精神是為人民服務”，“在我國行政法理論基礎的主導理論尚未最終形成之前，服務論也將成為一種較有影響的學說。”同時他們還將法治的理念與服務的精神融會貫通，試圖尋求“政府依法律產生、政府由法律控制、政府依法律管理并為人民服務、政府對法律負責、政府與公民法律地位平等。”⑥1995年，崔卓蘭教授提出以服務為宗旨更正法的觀念，認為由于市場經濟的建立和發展，應該改變過去那種把人當作管理標的物的傳統行政法理論。“管理需要”之說終將被“服務”為宗旨的行政法理論徹底取代，從以“管理”為目的到以“服務”為宗旨，需要將政府的“管理”和“服務”融為一體，樹立“管理即是服務”的思維模式，不將兩者分割直至對立起來。遵行“服務為目的”的主導思想，我國今后應更多地考慮和制定一些帶有“指導”、“協調”、“服務”、“給付”性質的行政法。⑦到了90年代中期，陳泉生教授提出行政法“服務論”，認為，現代行政法實質上是服務行政法，主張行政的目的不在于統治與管理，而在于服務與授益。⑧此外，我國還有學者從理念方面對行政服務進行了探討。楊建順教授指出，21世紀的主旋律當是服務行政的展開和不斷發展。為人民服務，是我國行政法和行政法學的出發點和價值歸宿。要確立服務行政的理念，就要提高行政的透明度，建立和完善監督機制。⑨葉必豐教授則將“服務與合作”定位為行政法新的人文精神。

概而言之，我國行政法學者對行政服務的價值定位有兩種：一種是把服務作為我國行政法學的理論基礎，強調其行政法的學科理論基礎地位；另一種則把服務當作一種理念，強調服務的價值取向和人文精神。

二、行政服務理念的基本內涵

(一)行政服務的涵義

什么是行政服務？有關行政服務的說法最早是由公共服務這一概念演變而來，而且這一概念較多地出現在行政管理學領域而很少見諸行政法學領域。因此，有關行政服務的概念在我國行政法學研究中至今還是一個新鮮事物。

關于公共服務這一概念，中外學者均有過不同的論述，法國學者古斯塔夫·佩澤爾認為：“公共服務就是一個公共團體所從事的、目的在于滿足普遍利益需要的各項活動。”⑩但是，通過這個定義，我們無法判斷公共服務的主體有哪些，以及公共服務的內容是什么。我國學者馬慶鈺教授認為：“公共服務主要是指由公法授權的政府和非政府組織以及有關工商企業在純粹公共物品、混合性公共物品以及特殊私人物品的生產和供給中所承擔的職責。”?這個定義將公法、公共服務與公共物品三者相聯系，具有三個優點：一是，將公共服務置于公法的規范框架之下；二是,規定了公共服務的提供者是由公法授權的政府、非政府公共組織以及有關工商企業，也就是公權力行使主體；三是，將公共物品概念引入公共服務概念之中，通過公共物品來定義公共服務。?此外，我國學者還從不同角度對公共服務這一概念進行了論述。主要有以下幾種：

1.公共服務主要是指政府服務的理念或者服務精神。施雪華教授認為：應該有政府服務的理念。“這一理念要求中國政府的所有法律、規則和行為都必須貫徹服務精神和準則，而不是單純的統治和管理。”?

2.公共服務主要是指政府的角色。張康之教授認為：政府角色的自覺轉變，不僅從統治的角色改變為管理的角色，而且要從管理的角色改變到服務的角色上來。?

3.公共服務主要指政府的職能。李文良教授認為：服務是政府首要職能。?

上述觀點均在某方面揭示了行政服務的本質，但他們多是從行政管理學的角度而并非行政法學的角度對行政服務這一概念進行論述，并且對行政服務的概念并未給出一個確切的定義。因此，它們在理論意義上雖有一定的借鑒價值，但并非完全適用于我國的行政法學領域。

筆者認為，行政服務就是行政主體在有關法律和政策的規定下，以相對人的需要為目標，依據公權力，依法采取各種民主的方式，通過對公共利益的集合、維護和分配，向公民、法人或其他組織提供的滿足其各種不同利益需要的公共產品與服務的總稱。這里的行政主體不僅指行政機關及法律、法規、規章授權的組織，而且包括各種非政府組織如各行業協會、社會中介機構等自治組織；這里的公權力不僅指擁有一定行政職權的國家公權力，而且包括擁有一定社會自治能力的社會公權力。行政服務作為一種理念，客觀上要求行政主體的基本精神、工作性質和行為取向完全建立在以全心全意為行政相對人服務的基礎之上以及以人為本的行政觀上，這是必須貫徹行政過程始終的基本理念。

(二)行政服務的特點

行政服務具有以下特點：

1.對相對人人格尊嚴的尊重

行政服務理念下不再把行政相對方當作行政權任意支配的客體，而是將其視為具有獨立法律人格的主體。行政主體在行政過程中必須對相對人的人格予以尊重，承認每個人都是具有尊嚴和獨立價值的平等的道德主體。?否則，行政行為的結果將難以被相對方所理解和認同，行政行為的根本目的也不能順利實現。在當代，尊重和保護人的尊嚴已成為現代法治國家的一項基本義務。例如德國《基本法》第1條規定：“人格尊嚴不可侵犯。一切國家權力皆有責任去尊敬與保護之”。我國《憲法》第38條亦明確規定：“中華人民共和國公民的人格尊嚴不受侵犯”。

2.以人為本，以服務為根本理念

傳統行政以管制為主，將政府定位為管理者，主張政府對社會公共事務的全面管理；當代行政則以服務為主，將政府定位為服務者，主張政府應以公民的需求為導向，向社會提供高效優質的服務。?行政服務的人本原則有三項具體要求：第一，它要求行政主體應當確立權利導向、利益均衡的行政服務理念，在維護公共利益的同時也應最大限度地保護相對人的利益，在公共利益與個人利益發生沖突時，應當選擇對個人利益侵害最小的方式；第二，它要求行政主體應當提供社會救助，關心社會弱勢群體，在解決公民正常生存問題的基礎上實現實質上的平等；第三，它要求行政機關和非政府組織在提供行政服務的過程中，要尊重服務對象，做到文明、熱情、友善、禮貌和寬容。

3.注重參與、協商與合作

行政服務行為主要是在行政相對方的參與下，通過行政法律關系主體雙方的協商與合作實現的。行政主體在作出行政行為的過程中必須重視行政相對方的參與。相對方的參與不僅有利于行政主體與相對人之間的溝通與信任，而且有助于行政主體確立和增強服務意識。相對人的參與、與行政主體之間的協商、合作，不僅該機制本身具有民主性和正當性，而且有利于塑造社會的民主意識、營造良好的民主氛圍，促進意思表示及服務內容的準確性和公正性。同時，也有利于加強公眾對行政活動的監督。參與、協商與合作是行政服務的基本方式。

4.行政的根本職責是提供高效、優質的服務

行政主體的服務，其實質就是對公共利益的集合、維護和分配。行政主體必須致力于公共利益的集合，因為沒有一定量的公共利益的存在，行政主體本身就無法存在;行政主體必須致力于公共利益的維護，即保護公共利益，組織社會成員有序地追求個人利益，否則，其自身同樣難以存在;行政主體也必須將公共利益予以再分配，平衡各種社會成員的利益，實現社會公正。這是因為，一方面行政主體作為一種抽象的人格主體并不需要特殊利益，另一方面國家及行政主體得以成立及存在的目的就是進行公共利益的再分配和實現社會公正。?由此可見，服務既是一種權利又是一種根本職責和義務，服務作為一種職責，具有不可拋棄和轉讓的屬性。行政主體必須積極主動地向公眾提供服務。行政主體不提供服務或不主動提供人們所需要的各種服務就意味著失職。同時，行政權作為一種服務權，必須注重效率。在當代，受益權日益成為行政相對人對政府的最主要權利，為民謀福利則是行政主體最主要的任務。行政相對人受益權與行政權具有本質上的同一性。行政權要隨著社會的需要而擴展，它的擴展是公民權利增長的需要。公民權利的增長需要擴展行政權力，行政權力的擴展又發展和保護了公民的權益，因為它能使社會更有效地創造資源，而這些資源則是增加公民權益的必要條件。在授益行政中，行政權的效率與公正是統一的。對行政相對人來講，行政主體的授益行為有行政效率才能體現出公正。為此，政府行為的正當性就在于高效、高質量地提供人們所需要的各種服務。

5.服務的內容以公眾的需要為導向，強調相對方對服務質量的滿意度

行政服務理念要求行政主體以提供服務為旨歸，這種服務只有滿足了公眾的需要，并有助于他們利益的實現時，才具有實質性的績效。如果行政主體在執行社會公共職能時，總以自我為中心，以自我方便為出發點，通過各種手段把社會服務強加給公民，而公民本身卻不需要這種服務。那么，服務不僅起不到應有的作用，反而會造成社會資源的浪費。?只有公眾最清楚自己真正需要什么，行政主體提供什么服務，怎么提供服務，應當事先聽取公眾的意見，以公眾的意愿作為第一價值取向，才能保證服務行為的科學性、民主性和正當性。

(三)行政服務的價值取向

行政服務作為一種新的理念，必須以一定的價值取向為基礎，必須反映和諧社會對當代公共行政的本質要求。具體而言，行政服務的價值取向包含以下幾方面內容：

1.以社會公眾為中心

這是行政服務價值取向的核心。行政權是人民為了一定的目的而從基本人權中派生出的一種權力。而由基本人權中派生出的行政權力，只有以人民為基礎才會有生命力，行政權只有以人民為本位，才能夠有合法性可言。?這就要求行政主體提供行政服務時必須始終以相對人為中心，尊重行政相對人的意志，充分聽取相對人的意見，切實維護相對人的合法權益。

2.公正

這是行政服務價值取向的必然要求。行政主體在提供行政服務的過程中應當始終保持公正，不得實行差別待遇，凡符合法定條件的公民都應享受同等服務。一方面，要在實質平等的基礎上實現形式平等。行政服務的一個重要功能就是向社會貧弱者傾斜，以便縮小相對差距，實現實質平等；在此基礎上，對情況相同的公民提供同等的服務，實現形式平等。另一方面，要在公共服務立法平等的基礎上實現法律實施和適用上的平等。情況相同的公民應當被公法賦予同等的行政服務法律地位,并在行政服務供給和權利救濟過程中受到平等對待。

3.法治

法治是行政服務題中應有之意。法治不僅要求行政主體在提供行政服務過程中的職權和職責法定，而且要求行政主體在行使職權和履行職責過程中的程序法定。特別在我國目前重實體、輕程序的法制環境下強調程序法定具有更為重要的現實意義。同時，法治要求明確劃定公私服務的范圍。對公共服務的供給不能由政府全部包攬，對于那些不易由政府提供的服務項目，完全可以交給社會中介組織或其他非政府組織去完成，以充分發揮市場機制的作用。因此，法律應當對政府和社會提供行政服務的范圍做出明確的劃分，同時，法治要求提供行政服務的主體、對象、內容及程序等均由法律規定，即服務必須依法進行。

4.公開

公開就是要求行政主體在提供行政服務的過程中，對于行政主體的一切行政活動除涉及國家秘密、商業秘密及個人隱私并由法律規定不得公開的以外，一律向相對人和社會公開，以增強行政活動的透明度，接受相對人和社會的監督。公開是公眾參與行政和監督行政的必要前提，是行政主體公正廉潔辦事的重要保障。陽光是最好的防腐劑，

暗箱操作是營造腐敗的溫床。公開還有助于實現公民的知情權，促進公民對行政的參與。公開主要包括行政服務活動的信息公開、過程透明與結果公開三個層次：行政服務活動的信息公開，就是凡行政服務方面的有關信息，特別是關系到相對人權利、義務方面的服務信息必須公開，允許相對人查閱、摘抄和復制，允許新聞媒體采訪、報道。過程透明，是指行政服務活動的標準、條件、程序等一律公開，讓相對人知曉。結果公開，是指行政服務活動的結果必須公開，必須通過法定方式將這一結果告知相關的當事人，否則，行政服務的效果將受到影響。

5.責任

責任與權力的相伴性是人類文明進展中的一種共生現象，行政服務也不例外。如果行政主體在提供行政服務的過程中沒有責任加以約束，那么服務就會發生異化。行政服務過程中必須強化政府責任，具體包括：一是必須強化政府的管理監督責任，不能借故推卸，否則就是失職。二是由非政府組織承擔的公共服務項目，按照權責一致原則，政府、市場主體、社會主體都應對各自分擔的責任負責，并互相監督。三是政府應當更多地向公共服務對象負責，社會公眾對公共服務的評價認可程度，應當足以影響政府公共服務項目負責人的獎懲任免，這樣可使政府公共服務部門更加關注改進服務，切實對公共服務負起責任。

6.高效

行政服務的理念要求行政主體在提供行政服務的過程中必須注重效率，必須以最小的行政成本獲取最大的行政收益；必須以社會需求為導向，優先提供公眾最急需的服務；必須以公眾的利益為出發點，堅持便民原則，最大限度地減少公民不必要的費用和支出，以各種快捷、便利的方式提供公眾所需要的各種服務，切實、有效地維護公眾利益。行政主體提供的行政服務如果不及時，缺乏效率，很可能給行政相對人帶來不必要的損失，甚至是災難性的后果。例如，行政主體向生活有困難的相對人提供撫恤金、救濟金，如果服務不及時、到位，很可能使相對人的基本生活失去保障，從而引發一系列社會問題。

[注釋]

①張康之.論政府的非管理化——關于“新公共管理”的趨勢預測[J].教學與研究,2000(7).

②陳新民.公法學札記[M].北京：中國政法大學出版社,2001.93.

③江必新.行政法學研究應如何回應服務型政府的實踐[J].現代法學,2009(1).

④應松年.行政法學理論基礎問題初探[J].中國政法大學學報,1983(2).

⑤朱維究.行政法的理念：服務、管理、法制監督[A].羅豪才主編.現代行政法的平衡理論[C].北京：北京大學出版社,1997：382.

⑥楊海坤，關保英.行政法服務論的邏輯結構[M].北京：中國政法大學出版社,2002：3-5.

⑦崔卓蘭.行政法觀念更新試論[J].吉林大學社會科學學報,1995(5).

⑧陳泉生.論現代行政法學的理論基礎[J].法制與社會發展,1995(5).

⑨[法]古斯塔夫·佩澤爾，廖坤明，周潔譯.法國行政法[M].北京：國家行政學院出版社,2002.14.

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