高校人文社科類科研經費績效管理研究

高校人文社科類科研經費績效管理研究*

*本文受上海市教委科研創新項目“法治視野下高校科研管理創新機制完善研究”資助(編號14YS090)，為該項目的階段性研究成果。

丁紹寬

華東政法大學，上海201620

摘要：高校的科研經費管理實際存在著很多問題，不僅不利于形成優質科研成果，甚至會引發犯罪。科研經費的績效監管需要從經費的客觀如實申報著手，制定規范嚴格的申報表格，審視經費虛列支出的情況，必要時應追究相關責任人虛列支出的刑事責任。

關鍵詞：科研經費；績效管理；關系；研究

中圖分類號：G647

一、問題的提出

令人觸目驚心的“李寧事件”①和業界關于規范科研經費管理的呼聲引起了世人的矚目，在2015年“兩會”上有的代表認為科研經費管理機制僵化——有的方面管得太嚴，沒有充分考慮科研實際；有的方面又存在漏洞，報銷審計程序繁瑣；在職教師不能從科研經費中支取勞務報酬、剛性的財務預算和不確定性的科學研究存在矛盾、經費風險控制最小化和經費使用自由度最大化存在矛盾。②科研經費報銷難、浪費、貪腐等問題在持續被熱議。

高校科研經費績效管理制度，即指針對高校的科學研究活動按照投入的科研經費的資金量和消耗，與產出的人才和科研成果的數量質量，以及所帶來的社會效益和經濟效益這一評價原則，所設計出的一整套制度規范、體系嚴密的管理機制。在實際工作中，科研經費績效管理機制還不夠完善。作為一方凈土的高等院校，從經費的申報到經費的使用，以及經費的監管領域往往存在著很大問題。這不僅容易引發犯罪，也不利于優質科研成果的產出。正因如此，建立并完善高校科研經費績效管理制度實屬必要。

二、科研經費存在的有關問題

“兩會”中有的代表認為最大的問題是科研人力成本補償不足，導致少數科研人員虛列支出或增加無關票據來獲取本應合理獲得的收入。由于與歐美國家的工資待遇水平存在差異，科研經費不能確保全部用于項目研究之中，從而容易導致資金的“倒掛”現象，繼而引起腐敗或違規違法的情況。③

科研經費申報是指在申請科研項目過程中所提出的金額需求。一般來說，科研經費可以包含整個科研活動所需要的所有環節。改革開放以來，我國人文社會科學研究發展較快，取得了豐碩的研究成果。有數據顯示，自1978年以來，我國財政科技投入35年間增長了100多倍。④可以說，充裕的經費保障是我國科學研究尤其是人文社科領域研究取得成果的重要條件。

但是，目前人文社會科學研究領域科研經費領域仍然存在一些問題。有人認為存在科研管理費比例過低和擠占教學經費、經費結余回收及開支困難等問題。⑤研究存在問題的表現與成因，對提高科研經費使用績效具有很重要的意義。

(一)科研經費申報中存在的問題

第一，科研經費管理活動在申請經費方面存在一定的問題。課題在申報科研經費方面沒有依據，不實事求是按照經費客觀使用情況來申報經費，而是過多的依靠事前主觀猜想來申報經費。現實中存在某些理論研究問題，其研究周期短暫也并不復雜，通常只需要購買書籍，或去圖書館復印下載資料，甚至通過國外學術機構郵寄資料即可。但是申報金額卻可能遠遠超出客觀使用的額度。

第二，在課題經費申報過程中，項目支出范圍差異過大。往往存在一些費用支出較多，基本都是一個類別，而另一些經費類別支出卻非常少甚至是零的情況。某些課題不需要調研，只需要購買書籍和復印資料即可完成相應研究，但是經費申報書中卻沒有相應的經費項目。因此，這些經費都填在最常用的諸如印刷費，交通費等方面。我們認為，應當科學合理設計課題經費使用項目表格，不能夠將申報經費表視為可有可無的部分，必須科學設計，嚴格執行，做到專款專用，有理有據，杜絕胡亂使用經費，任意使用經費的情況。

(二)科研經費下撥不及時

由于科研課題計劃與財政撥款計劃分別由相應的領導部門管理，造成了許多課題經費執行過程中的“怪”現象。科研主管部門要求課題開展，甚至到了課題中期檢查的時候，科研經費有的尚未下撥；接近年底，科研經費剛剛下撥卻被要求在極短的時間內使用完畢。這種課題經費撥付不及時的現象是由于科研管理部門和經費管理部門之間缺乏有效的溝通協調機制所造成。⑥

(三)科研經費使用過程存在的問題

科研經費使用是科研經費管理的重中之重。一切管理活動都是圍繞科研經費使用來開展的。沒有經費使用，申報和審查都沒有意義，如果將科研經費使用環節進行細致到位的管理，那么，整個科研經費管理的基本任務就可以理解為完成。目前經費管理基本上形成了“有理有據，合理合法，專款專用，審計保證”的完善而系統的規則集合。但是這一規則仍不能避免問題的出現。目前科研經費使用環節存在下面三個方面的問題。

第一，科研經費下撥環節存在問題。目前科研經費使用必須按照項目審批機構的下撥額度予以落實。科研項目總經費假設為三萬，于立項、中期檢查和結項分別下撥一萬，這樣的管理模式看似非常科學，符合程序原則，但是卻往往導致實踐中的一些問題。如研究社會學方面的課題，實證數據是其開展研究的基礎，一旦項目立項進行研究，第一步要做的就是對有關問題做調研，調研可能需要出差，也可能需要交通差旅費，這一環節在科研經費的使用中占大的比重，需要項目投入大力的經費保障。可是一般科研項目首期經費下撥都是占總額度的百分之三十左右，這樣就使科學研究無法得到充足的經費保障。萬事開頭難，很多工作都需要足夠的經費支持，否則就難以順利開展，目前的科研經費管理辦法，限制了首期經費的下撥額度，反而在課題結題后才講經費落實，從使用的角度來看，會對整個課題的進行產生限制。我們認為，這一問題具有普遍性，應當引起我們的高度關注。

第二，科研經費使用清零的制度使目前人文社科研究領域存在著弄虛作假的情況。有些理論研究問題往往不太需要過多的經費支出，大部分的研究都是依靠研究者自身的思考與創作。比如研究哲學領域和法學理論的一些問題，除了購買，借閱書籍之外，還有必須的外出交通支出，基本上不太會產生經費使用。但是一個項目立項之后，如果不能將所有經費用光，項目審批機構也會將經費清零，不會作為補貼或者獎勵給予研究者。因此，研究團隊為了使用經費，就通過弄虛作假的方式來沖抵科研經費，比如將平時因私乘坐火車，飛機，出租車等交通工具產生的費用發票沖抵科研項目的交通費，用平時購買與項目無關的圖書發票沖抵科研資料費等。這些情況在一些課題研究中非常普遍，很多研究人員對此似乎司空見慣。我們認為，科研項目經費應當保證專款專用，弄虛作假是一種必須予以修正的行為，如何有理有據的消除弄虛作假的情況，真正讓科研經費用到科研領域，同時又能夠讓研究人員因為做研究得到物質方面的改善，是我們應當綜合考慮的一個重要問題。

第三，科研經費使用存在的清零制度不利于經費使用績效的保證。當前科研項目經費貫徹專款專用原則，如果經費不能夠按期使用，則予以清零，有些課題甚至還要對申請者進行記錄，對沒有使用完經費的研究人員進行處理。我們認為，這一制度是造成虛假使用經費的重要原因。課題經費使用是具有獨特性的，必須和研究人員的研究風格以及課題的特征結合起來。比如研究哲學的學者和研究經濟學的學者所需要投入的經費其實是不一樣的。哲學研究需要指出的經費更少，經濟學可能需要一些高級設備對科研進行輔助和支持。科研項目經費是按照級別下撥的，國家級項目也好，省部級項目也好，都是按照級別撥給經費，卻不會按照學科予以下撥。這樣就決定了有的課題經費不夠，但是有的課題經費過多。資源配置不夠優化，導致資源浪費和錯位分配，不利于科研項目整體研究質量的提高。這個問題是目前人文社科研究經費管理環節的重要問題，我們認為，要真正使科研經費發揮最大效用，就必須完全解決這一問題，否則，科研經費管理活動還是會存在不合理的制度和環節，影響科研項目的研究水平，也導致了科研經費的低績效使用。

三、科研經費績效管理制度的內容

綜合上述分析的各種問題，凸顯了加強科研經費績效管理的必要性。科研經費管理作為高校科研活動的基礎性工作，不僅影響高校的科研水平，也影響科研人員的工作積極性。只有加強科研經費的績效管理，方可形成合理的科研經費管理方法，優化科研項目的資金分配，達到經費資源配置的效益最大化。做到預防和避免虛列支出，就更有助于依法治國總目標的順利推進。

科研經費的績效管理制度包含幾下幾個方面：

第一，科學的組織管理機制。在科研項目申報階段，科研管理部門應會同財務管理部門共同指導和審查項目負責人編制經費預算表，嚴格遵守項目立項部門頒布的專門性辦法來設計經費預算內容，保證科研經費在規定的范圍內使用。高校財務處要配合科研處做好科研經費的管理工作，針對不同來源和不同渠道的科研經費應單獨進行會計核算。在科研經費的使用管理過程中，高校財務管理部門堅持既要方便科學研究工作，又要嚴守財務相關紀律規定的原則，不斷學習與貫徹國家有關科研項目管理規定，完善報銷手續。高校審計部門要從效率性和實效性的角度對科研經費的使用提出建設性的意見或建議，要將科研項目經費審計納入年度審計工作計劃，實行定期檢查和不定期抽查來績效科研資金的使用情況。總之，只有通過高校科研處、財務處、審計處等相關職能部門的各方通力配合，高校科研項目經費管理與使用才會更加科學、規范與高效。

第二，完善的科研經費管理制度。首先，制定出臺可行性強的科研經費管理辦法。高校應在上級有關科研經費管理辦法的基礎上，根據高校自身的發展定位和規劃制度出一系列切實可行的科研經費管理辦法，達到調動科研人員的積極性，提高學校科研水平的目的。其次，建立和完善科研經費會計核算制度。高校應在財務管理部門或科研管理部門設立專門人員，協助項目負責人，科學合理地編制項目預算。同時，加強科研經費的核算，確保核算內容和財務信息的真實、準確和完整，使項目組成員隨時掌握經費使用情況，以便更加精打細算地合理使用經費。再次，高校應制定相關制度，進一步強化項目負責人責任。一般高校科研項目都是實行項目承擔人負責制，項目負責人應對所承擔項目經費的使用和管理負主要責任。

第三，健全的科研經費績效評價體系。構建健全的科研經費績效評價體系，主要包括績效評價內容、績效評價方法等幾方面內容。績效評價內容一般由人員績效、學術績效、社會績效和經濟績效組成。常用的高校科研項目績效評價方法是采用定性與定量評價相結合。定量評價是指采用數字的方法，收集和處理數據資料，對評價對象作出定量結果的判斷,在高校人文社會科學研究領域主要指引文分析法。定性評價是利用專家或評價者的知識經驗，對評價對象平時的表現和狀態或文獻資料的觀察和分析，在高校人文社會科學研究領域具體體現為同行評價法。以綜合評價為指引，將定量和定性、科學性和可操作性、精準性和模糊性結合在一起，兼顧各個方面的因素，對科研成果的考核既做到統一化、標準化和精確化。

四、建立責任明確、相互合作、共同監督的分工協作機制

在高校職能部門中，科研管理部門(科研處)，財務管理部門(財務處)，審計部門(審計處)、紀委各自承擔科研經費使用過程中的管理，執行和審計績效的職能，是管理科研經費的四個最重要的主體。各部門應在明確自身責任的基礎上，相互配合、相互協作、共同監督，從而形成系統有序、綜合保障的科研經費績效管理體系。

第一，科研管理部門是高等學校職能部門中負責管理科研工作，提供科研服務的機構。科研管理部門的主要工作是對接學校科研工作的需求，在整個科研活動中承擔管理與服務的職責。對于科研經費，科研管理部門主要負責申報與宏觀管理，是科研經費管理活動的中樞。科研經費管理應以“科研”為中心，經費管理規則的制定、重大事項的決策必須有科研人員的參與，雙方充分溝通以達成共識。管理部門的基本職能定位在為科研提供服務，促進科研事業發展，提高科研經費使用效益。

第二，財務管理部門是科研管理部門在科研經費管理領域的具體執行者，由于財務部門通常具有專業的財務知識，因此，在執行財務管理工作中發揮重要的作用，保證經費合理合法及時到位的應用在課題研究中。完善科研經費管理辦法和科研經費報銷指南，以明確可以報銷的支出范疇，及該項目是否屬于科研支出。重構人員經費開支范圍，逐步建立和完善全成本核算制度，科學合理地計算各項科研成本，確保其完整、真實、可靠，并應逐步修訂完善有關科研人員薪酬制度，擴大科研經費中人員費支出范圍，不限于研究生和臨時聘用人員的勞務費開支，項目負責人和課題組成員可根據工作量提取一定比例的勞務酬金；人員經費開支比例應相應提高，并進一步明確各類人員的工資津貼等人員費開支標準，以保障科研人員的物質生活所需，提高其工作積極性。

第三，審計部門主要負責對科研經費使用的審計工作。審計工作人員應關注科研項目申報、審核、實施和驗收的全過程，對科研項目進行事前、事中、事后全過程的審計管理。通過審計工作中發現的一些問題，如科研經費是否做到專款專用，是否被挪用于項目外的其他開支，來提高審計工作的效果，從而完善經費監管制度，建立有效的防控機制。

第四，紀委則對于出現問題的科研經費進行調查處理。這屬于事后的監管措施，紀委通過發現的問題，可以反過來促進監管制度的完善，并約束科研項目承擔人，具有一定的警示作用。

通過提高科研管理、審計監管、紀委監管績效和財務管理績效，可提高科研資金的到位率和使用率，使項目研究人員節省更多的時間和精力全力開展科研工作。四個部門在科研經費績效監管方面是有機統一的整體。因此，對于科研經費的使用必須予以嚴格的績效考量，如果績效考量不到位，很容易出現經費的不當使用。

五、完善高校現行科研經費績效管理制度的有效措施

國內高等學校目前對于科研經費績效管理已經基本產生了一套比較行之有效的管理方式與制度規范。在這套管理方式和制度規范中，雖然各大高校都有其自身的特點和所要具體解決的問題。但是，其都要遵循兩方面的原則和制度：即“合規合法，專款專用，有理有據，責任到人”的管理原則，也要遵循“科學設定程序，準確保證實施，嚴格落實責任”的基本制度。通過原則與制度建設，保障科研經費績效的高水平。

第一，“合規合法，專款專用，有理有據，責任到人”是指對于科研經費來說，其使用必須符合法律和法規的規定，根據法律和相關法規，規章，規定，不得以科研經費形式使用的款項，禁止列入科研經費；科研經費的投入屬于專項經費使用，對于該筆款項必須專款專用，不能用于其他；有理有據則是指對于科研經費的報銷等活動，必須依據明確，不能夠在沒有規定或者依據的情形下予以報銷，以保證科研經費使用的質量；最后，責任到人是確保整個科研經費使用的最后一環，也是最有效力的一環，對于違規使用科研經費的，一律嚴格追究個人責任，采取批評，記過，終止其研究項目的方式，如果出現惡意侵占科研經費的，依法需追究刑事責任的，按法律規定辦理，從而以強力確保這筆經費的正確的使用。

第二，“科學設定程序”是一個廣義的概念，主要是指對于科研經費的使用必須設定合理科學的程序，從申報經費，審批經費，下撥經費，使用經費，報銷經費，審計經費使用等環節嚴格設定科學的規則，對每一環節都做出具體要求，確保經費專款專用，全部投入到科學研究中去，提高經費使用績效。“準確保證實施”具體指經費的使用。科研管理部門應當會同審計部門，財務管理部門一起協同商議，助理科研經費的及時到位，使研究者的經費使用得到充分的保障。“嚴格落實責任”是科研經費管理產生效率的保障。如果沒有責任制度，即使經費被違規使用，也不會被懲罰，那么違規使用經費的情形將一直存在。我們認為，責任是確保行為的必要條件，只有嚴格追究責任，才能夠是有要違規使用經費的人考慮到代理成本，有效遏制其違規動機，將道德風險降到最小。

對于目前科研經費存在的主要問題，要做到“科學設定程序，準確保證實施，嚴格落實責任”就應從以下幾個方面予以改進和完善：

(一)加強制度建設，建立一套完善的、可行的財務管理辦法和制度。包括加強成本核算、努力降低費用；建立健全項目經費管理責任制；加強對科研項目預算的管理，使經費預算科學化、合理化，及時結賬；加強科研經費的績效考評。具體說來，應該完善科研經費管理辦法，重構人員經費開支范圍，逐步建立和完善全成本核算制度，科學合理地計算各項科研成木，確保其完整、真實、可靠，并應逐步修訂完善有關科研人員薪酬制度，擴大科研經費中人員費支出范圍，不限于研究生和臨時聘用人員的勞務費開支，項目負責人和課題組成員可根據工作量提取一定比例的勞務酬金；人員經費開支比例應相應提高，并進一步明確各類人員的工資津貼等人員費開支標準，以保障科研人員的物質生活所需，提高其工作積極性。有些項目申報動輒十萬以上，說是要深入研究，但是根據常識卻根本不可能如此支出。這樣申報經費，是對項目審批機構的不尊重，更是對學術研究的不尊重，需要我們予以重視。

(二)加強科研經費的過程管理和經費使用公開透明化。嚴格執行項目預算，不得超出項目預算書的開支范圍，未經批準不得隨意分立或變更核算對象。由于課題研究目標、重大技術路線的調整而對經費造成較大影響時，要按經費管理辦法中規定的程序報批。⑦建立起專家、財務部門、課題負責人多方參與的財務監管模式。課題負責人對課題的經費使用、項目研究進程安排具有決定權，財務部門根據預算監管經費執行情況，專家督促項目研究的進展和結項工作。最后仍需對科研經費的使用情況予以考核和評價，對科研經費的計劃、支出管理、經費結算和經費成果等進行科學化考核。

(三)加強責任追究制度的貫徹落實。通過對法律條文的搜集，針對虛列支出的相關法律法規大致有如下幾種。根據《預算法》第十章第九十三條第一款規定：未將所有政府收入和支出列入預算或者虛列收入和支出的，各級政府及有關部門、單位應責令改正，對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員依法給予降級、撤職、開除的處分。此外還有《會計法》第四十二條，《審計法實施條例》第五十二、五十三條，《財政違法行為處罰處分條例》第七條第一款等予以規定。

現實中就有這樣的案例。有的責任人在公司中虛列支出套取現金、貪污受賄被判刑⑧，有的責任人作為具有國家行政管理職權的組織中從事公務的人員，指使下屬虛列支出套取現金被判刑⑨。對于眼前發生的這些案例，不得不警醒我們重視對責任的追究。對于虛增、虛減財政收入或者財政支出的，應當責令改正，追回有關款項，限期調整有關預算科目和預算級次。對單位給予警告或者通報批評。對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予警告、記過或者記大過、降級、撤職處分。對于采取虛列支出的手段套取資金用于個人貪污、私分的，應屬貪污行為，構成犯罪的要堅決查處，并追回贓款。

(四)完善橫向課題的管理并實現經費管理信息化。針對橫向、縱向科研經費來源不同的特點，應鼓勵科研人員努力爭取橫向科研經費，加強對利用橫向經費購置物資的管理。還應該利用現代化管理手段提高管理效率，加強課題的信息化、網絡化管理，規范科研經費的使用。⑩

[注釋]

①http：//news.xinhuanet.com/politics/2014-10/15/c_1112839301.htm.新華網,2015-3-18.案情簡介：頭頂“中國最年輕的工程院院士”“中國動物克隆體系創始人”等光環，擔任國務院常務會議批準、經費約200億元的重大科研專項副總工程師、中國工程院院士李寧因侵吞科研經費被批捕.在新中國的科學史上，52歲的李寧很可能成為首個被取消院士稱號的“兩院”院士.長期擔任重大課題負責人、國家重點實驗室主任的李寧，參股或控股開辦了多家企業.根據工商登記資料，李寧名下企業分布在北京、無錫等地.成立于2009年1月19日、注冊資本為1000萬元的“北京三元濟普霖生物技術有限公司”，就是一家以李寧為法人的公司.根據巡視整改通報，李寧等人承擔的、農業部牽頭組織實施的“轉基因生物新品種培育”重大專項有關課題，正是套取經費事發的導火索.在一份<轉基因生物新品種培育科技重大專項重點課題申報指南>中可以看到，該科研專項旗下單個子項目的規模為200萬元至300萬元.同時承接多個項目的濟普霖公司，掌握的經費估計至少上千萬元.正是通過“殼公司”參與課題、撈取公款，直接導致其“出事”.

②http：//www.rmlt.com.cn/2015/0316/377176.shtml.人民論壇網,2015-3-17.

③http：//www.rmlt.com.cn/2015/0316/377176.shtml.人民論壇網,2015-3-24.

④http：//news.hexun.com/2014-03-10/162879012.html.和訊網,2015-3-18.

⑤江卓.高校科研經費監管中存在的問題與對策[J].廉政文化研究,2011(4).

⑥李兵,李正風,崔永華.課題制科研經費管理存在的問題與對策[J].中國科技論壇,2011(7).

⑦鄧敏,韓玉啟.基于課題制對高等學校科研經費全成本核算的問題研究[J].南京理工大學學報(社會科學版),2007(2).

⑧http：//news.sina.com.cn/c/2009-12-17/142716789387s.shtml.新浪網,2015-3-23.案情簡介：煙臺一家汽車公司經理何某接受員工賄賂，為了給公司拉業務，也賄賂他人.賄賂款項從公司賬目中虛列支出，自己也偶爾中飽私囊.近日，何某因貪污受賄被判刑，與其有業務往來的三人也因受其賄賂被判刑.何某在煙臺一家汽車公司擔任經理一職已有近十年，分管該公司的業務經營和線路分配.在2007、2008年間，該公司兩名司機為了能爭取到好的線路，共向何某行賄8000余元，何某在該汽車公司任經理期間，看中了煙臺一家企業的班車業務，對方單位負責此事的是楊某，雙方在2007年2月簽訂了車輛租賃合同.在合作期間，何某每月向楊某支付好處費數千元，楊某共計收受回扣8萬多元.此外，何某還向另一家企業負責班車租賃業務的兩名相關人員行賄20多萬元.而這些款項，何某都是在其公司的賬目中虛列支出，套取現金41萬多元，其中7萬多元據為己有.最后何某被法院判處有期徒刑三年，緩刑五年.

⑨http：//www.chinacourt.org/article/detail/2012/05/id/512482.shtml.中國法院網，2015-3-18.案情簡介：2006年至2010年期間，陸某作為廣南縣某鄉鎮農業技術推廣站站長，不顧國家專項資金專款專用的禁止性規定，濫用職權，授意或指使單位下屬人員虛列支出套取涉農專項資金，將套取的涉農專項資金存于單位私設的“小金庫”中，用于單位日常開支和發放職工福利，或是返還有關單位.案發后由公訴機關提起公訴.依法判處有期徒刑一年，緩刑兩年.陸某不服判決，提起上訴，上級法院駁回上訴，維持原判.

⑩李淑俠.淺談科研院所科研經費管理的問題與對策[J].農業科技管理，2010(3).