民企參軍的促進手段研究

■ 舒本耀 陳國玖

民企參軍的促進手段研究

■ 舒本耀 陳國玖

實踐表明，民企參軍歷來不是軍品市場自發(fā)演進的過程，而是主動引導、積極促進的結果，需要對傳統(tǒng)軍品市場的制度、規(guī)則、文化進行改革重構，必須依靠裝備采購部門綜合運用需求牽引、政策引導、計劃調控、法治保障、軍地合作等多種手段大力促進、有序推進。

深入實施軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略，必須要優(yōu)先實施武器裝備建設軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略，必須要把民企參軍作為戰(zhàn)略實施的關鍵任務來謀劃。所謂“民企參軍”，是指為推動武器裝備建設軍民融合深度發(fā)展，裝備建設部門綜合運用需求牽引、政策引導、計劃調控、法治保障、軍地聯(lián)手等多種方式手段，有序引導優(yōu)勢民營企業(yè)參與裝備科研生產和維修任務的活動總稱。實踐表明，民企參軍歷來不是軍品市場自發(fā)演進的過程，而是主動引導、積極促進的結果，需要對傳統(tǒng)軍品市場的制度、規(guī)則、文化進行改革重構，必須依靠裝備采購部門綜合運用需求牽引、政策引導、計劃調控、法治保障、軍地合作等多種手段大力促進、有序推進。

一、需求牽引是促進民企參軍的前提要求

習主席所強調，“要進一步做好軍民融合式發(fā)展這篇大文章，堅持需求牽引、國家主導，努力形成基礎設施和重要領域軍民深度融合的發(fā)展格局”。民企參軍，是一項系統(tǒng)復雜的戰(zhàn)略工程。需求牽引，是保持正確方向的根本保證，沒有需求牽引的融合，如同“盲人摸象”，將會迷失方向、錯失機遇。促進民企參軍，首先要搞清民企參軍“干什么”、先進技術能力“用在哪”等問題，這是基本定位問題，必須要通過軍方需求牽引機制來解決，不可能依靠市場機制的利益杠桿來牽引。否則，武器裝備能力建設就可能出現(xiàn)“該干沒人干”的真空地帶或薄弱環(huán)節(jié)，“不該干的搶著干”的惡性競爭、低端重復建設等問題，短期內會直接損害國防工業(yè)基礎能力，中長期也將直接危害國家安全利益。促進民企參軍，必須用好需求牽引這一政策工具，科學論證武器裝備建設能力需求，并以此為前提，科學凝練武器裝備建設軍民融合式發(fā)展需求，明確民企參軍的戰(zhàn)略目標，并將目標進一步細化，逐層分解為便于比較和參照的精細指標，為民企參軍的后期組織、實施、評估和考核提供可靠依據(jù)。

成熟的自動測試技術助力當今軍品測試技術改造

從國外軍民融合發(fā)展實踐看，堅持需求牽引也是世界主要軍事大國推進軍民融合的成功經驗。例如，美國上世紀90年代初，為促進軍民一體化，美國國會技術評估局出臺了《軍民一體化潛力評估》，第一次把“軍民一體化”作為國家發(fā)展戰(zhàn)略進行總體設計。1995年，美國發(fā)布《兩用技術：旨在獲取負擔得起的前沿技術的國防戰(zhàn)略》，提出3項要點，即投資軍民兩用關鍵技術；發(fā)展軍民兩用生產技術，將國防科研成果轉移到民用部門產業(yè)化；將民用部門的資源移植到軍用領域，在開發(fā)新的軍事系統(tǒng)時貫徹“為兩用而設計”的思想。2003年，美國發(fā)布《國防工業(yè)基礎轉型路線圖》，提出建立“基于能力的”國防工業(yè)基礎原則，對國防工業(yè)基礎進行重構，對國防工業(yè)軍民一體化任務進行重新規(guī)劃，并明確提出打破主承包商壟斷，引導、鼓勵掌握創(chuàng)新技術的中小企業(yè)進入國防領域。英國政府為促進民技軍用，1993年發(fā)布了《運用我們的潛力：科學、工程和技術戰(zhàn)略》，2001年又頒布了《面向21世紀的國防科技和創(chuàng)新戰(zhàn)略》，旨在通過需求牽引，加強與工業(yè)界合作，吸引世界范圍內技術先進的民用部門參與國防研發(fā)，實施集中采購，擴大民品采購范圍和比例，擴大“民技軍用”領域和深度。

二、政策引導是促進民企參軍的制度保障

長期以來，我國武器裝備建設緊緊依靠國防科技工業(yè)，在取得巨大成績的同時，也在無形之中形成了軍民之間的森嚴壁壘，民企參軍可望不可及。促進民企參軍，推動武器裝備建設軍民融合深度發(fā)展，必須深化裝備采購制度改革，依靠強制改革主動打破現(xiàn)行政策制度壁壘。例如，現(xiàn)行市場準入制度下，企業(yè)進入軍品市場必須獲得“四證”，即軍品科研生產許可證、裝備承制單位資格證、質量保證體系認證和保密資格證。這些證件分別由總裝備部、國防科工局和各省市保密局管理，認證程序繁瑣，審查內容重疊，且缺乏協(xié)調機制，為民企參軍人為提高門檻、設置障礙。在信息發(fā)布方面，受保密等諸多原因限制，軍民間尚未建立權威的、暢通的信息交互機制，民企不知道軍方需要什么，軍方不知道民企有什么，致使優(yōu)質民企“報國無門”，裝備采購“難覓知音”，軍民難以形成良性互動，資源難以實現(xiàn)雙向優(yōu)化配置。為此，促進民企參軍，必須要發(fā)揮政策引導作用，積極深化裝備采購政策制度改革，破解政策缺失，建立完善系統(tǒng)配套的政策法規(guī)體系；破解準入壁壘，建立完善協(xié)調高效的市場準入制度；破解行業(yè)壟斷，建立完善公平有序的采購競爭機制；破解信息壁壘，建立完善暢通規(guī)范的信息發(fā)布制度；破解風險因素，建立完善協(xié)同有力的企業(yè)監(jiān)管機制，等等。

同時，也應清醒地看到，融合政策制度改革將是一個動態(tài)長期過程，只有起點，沒有終點。即便是一些軍民融合程度較深的國家，也仍在隨著戰(zhàn)略或制度環(huán)境變化不斷進行政策制度調整改革。例如，2009年，美國國防部采辦法規(guī)強調“優(yōu)先采用民用產品、技術和勞務”，規(guī)定“在可行的情況下，可修改任務要求，以促進民用產品、技術和勞務”的采購。2015年初，國防部頒布了一項新政策，規(guī)定國防采辦合同中27%的訂單必須交由中小企業(yè)負責，這種通過法規(guī)條款將競爭性采購的份額加以確認的方式，不但有效地防止了“以大吃小”現(xiàn)象的發(fā)生，保證了軍品市場的公平競爭，而且避免了壟斷的進一步加劇。法國認為除核武器領域，純軍事技術已經很少，許多民用技術可直接應用于軍事系統(tǒng)。因此，在制定“航天計劃”“航空計劃”“核能計劃”和“電子、信息和通信計劃”等大型計劃時，法國大量使用軍民兩用技術。2012年，法國發(fā)布“中小企業(yè)國防協(xié)定”計劃，調整國防部合同商之間的雙邊協(xié)定，鼓勵中小企業(yè)的發(fā)展以及與大型軍工企業(yè)的合作，并加強金融政策的支持。日本規(guī)定將軍品占企業(yè)總產值10%以上的企業(yè)列為重點企業(yè)，在經費投入上實施政策傾斜，并與一些主要企業(yè)簽訂合同保持必要的軍事訂貨，甚至主動提高30%左右的價格，以吸引更多私營企業(yè)從事武器裝備生產。例如，三菱重工生產F15J戰(zhàn)機有1036家企業(yè)參與，中小企業(yè)占54%；石川島播磨重工生產某型護衛(wèi)艦有1898家參與，中小企業(yè)占81%。

三、計劃調控是促進民企參軍的動力引擎

習主席強調，深入實施軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略，必須強化戰(zhàn)略規(guī)劃，拿出可行辦法推動規(guī)劃落實，加強督導檢查，建立問責機制，強化規(guī)劃剛性約束和執(zhí)行力。民企參軍，既是一個長時期的戰(zhàn)略任務，又是一項復雜的系統(tǒng)工程，必須統(tǒng)籌制定民企參軍戰(zhàn)略規(guī)劃，將抽象的戰(zhàn)略目標具體化，將遠景的戰(zhàn)略設計階段化，將階段的規(guī)劃計劃項目化，實現(xiàn)以需求牽引規(guī)劃，以規(guī)劃主導計劃，以計劃規(guī)范進程，以標準控制質量等科學發(fā)展模式。

現(xiàn)階段，我國民企參軍的戰(zhàn)略實施整體上仍處于爬坡過檻的啟動階段，融合任務十分艱巨，融合基礎相對薄弱，融合阻力錯綜復雜。深入實施民企參軍的武器裝備建設軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略，必須要合理運用計劃調控的促進方式，加強戰(zhàn)略設計，搞好統(tǒng)籌規(guī)劃，督導規(guī)劃落實，組織有序推進，努力把優(yōu)勢民營企業(yè)的能力建設統(tǒng)籌納入國家國防工業(yè)基礎能力建設的總體布局，把優(yōu)勢民營企業(yè)的技術創(chuàng)新納入國家科技創(chuàng)新體系，把優(yōu)勢民營企業(yè)科研生產和維修任務納入武器裝備建設規(guī)劃計劃體系。

從國外推進軍民一體化進程的經驗來看，計劃調控是促進民企參軍的重要手段，長期靠規(guī)劃、中期有計劃、短期有預算和項目，形成了覆蓋宏觀、中觀和微觀層次的規(guī)劃計劃體系，實現(xiàn)了戰(zhàn)略目標與資源需求有機銜接的制度體系。美國自20世紀90年代以來，為推動國防科研生產領域的軍民融合，先后制定了國防部軍民兩用應用計劃和小企業(yè)創(chuàng)新研究計劃、商務部高技術計劃（ATP）、國防部牽頭的技術再投資（TRP）等多項計劃。以“小企業(yè)創(chuàng)新研究計劃”為例，該計劃是一項由未來需求牽引的“面向任務”的計劃，該計劃發(fā)布項目指南文件公開任務需求，通過競爭授予小型高科技企業(yè)大量研發(fā)合同，幫助符合條件的企業(yè)孵化新技術和概念，鼓勵有創(chuàng)新能力的企業(yè)參與研發(fā)工作，以滿足當前和未來軍事任務需求上的適應性。20世紀90年代以來，俄羅斯為推進軍民融合式發(fā)展，也制定了一系列規(guī)劃計劃。如《1998-2000年國防工業(yè)軍轉民和改組專項規(guī)劃》，要求在航空航天、電子通信設備等工業(yè)部門，必須特別優(yōu)先采用軍民兩用技術。根據(jù)《2001-2006年俄羅斯國防工業(yè)改革和發(fā)展計劃》，全俄已將1700多家軍工企業(yè)改組為36家超大型國防科研生產綜合體，在經濟轉型中確保了高技術武器的研制生產能力。進入21世紀，英國國防部除制定“部門外研究計劃”和“私有資金計劃”兩項軍轉民計劃，還專門制定了發(fā)展兩用技術的開拓者計劃等。一些國家在制定戰(zhàn)略規(guī)劃計劃時，還制定有相應的實施細則以及相應的技術規(guī)范和標準等，確保制定的所有規(guī)劃計劃能夠自上而下一體化實現(xiàn)。

四、法治保障是促進民企參軍的科學保證

民企參軍要走穩(wěn)走深走遠，關鍵在于強化法治保障。正如習主席強調，實施軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略，必須要強化法治保障，善于運用法治思維和法治方式推動軍民融合發(fā)展。民企參軍是一項長期的戰(zhàn)略工程，是國防工業(yè)基礎能力的重新整合，涉及到現(xiàn)行軍品市場資源配置和傳統(tǒng)軍工企業(yè)利益調整，僅靠市場機制難以打破封閉壟斷，僅靠行政指令難以有效持續(xù)推動，唯有嚴格按法治思維和法治方式推動，才能有效破除軍民融合發(fā)展中的人情與人治，促進民企參軍健康科學發(fā)展。

當前，促進民企參軍仍面臨軍方不放心、企業(yè)有顧慮、利益有糾結等思想不夠解放的問題，解決這些問題的根本出路在于強化法治保障，運用法治所特有的規(guī)范性、引導性和強制力來凝聚共識，尋求改革的最大公約數(shù)，減少改革阻力。這就需要把法治和改革有機統(tǒng)一起來，充分發(fā)揮法治注重頂層設計、系統(tǒng)謀劃的優(yōu)勢，增強改革決策的權威性、科學性和預見性；發(fā)揮法治確定性優(yōu)勢，為改革確立制度準星，防止改革片面化；發(fā)揮法治穩(wěn)定性優(yōu)勢，掌握改革節(jié)奏，控制好改革風險，減少和避免改革的隨意性和短期行為，以免出現(xiàn)顛覆性錯誤；發(fā)揮法治強制性優(yōu)勢，確保改革舉措嚴格貫徹執(zhí)行和有效監(jiān)督問責，排除改革阻力和干擾，確保改革在法治軌道上有序推進。

運用法治思維和法治方式，強制推進軍民融合，也是世界各國的通行做法。冷戰(zhàn)結束后，為消除軍民分離的國防工業(yè)所帶來的弊端，美國國會出臺了《國防工業(yè)技術轉軌、再投資和過渡法》、《聯(lián)邦采辦改革法》、《國防授權法》、《國家技術轉移與促進法》、《武器系統(tǒng)采辦改革法》等一系列法律，先后對推進軍民一體化采辦制度改革做出明確規(guī)范。1967年，第三次中東戰(zhàn)爭后，以色列面對法國武器禁運的問題，確立了“以軍帶民”的戰(zhàn)略方針，即優(yōu)先發(fā)展國防高科技，用先進的國防工業(yè)帶動國民經濟發(fā)展。1970年，日本頒布的《國防裝備和生產基本政策》，首次明確了“以民掩軍”的發(fā)展戰(zhàn)略，并以法律的形式將發(fā)展戰(zhàn)略固定下來。1998年，俄羅斯國家杜馬通過《國防工業(yè)軍轉民法》，確立“軍轉民”國家戰(zhàn)略，要求在航空航天、電子、通信等工業(yè)部門特別優(yōu)先采用軍民兩用技術。2012年，俄羅斯修訂《俄聯(lián)邦國防訂貨法》，規(guī)定除核武器總體、火炸藥等高度專用、高度機密和需要國家嚴格控制的裝備研制外，其他裝備領域全部向社會開放。2013年，俄羅斯頒布《俄聯(lián)邦軍事工業(yè)委員會條例》，明確軍事工業(yè)委員會協(xié)調國防工業(yè)機構和國防部裝備采辦管理，負責軍地重大相關決策協(xié)調和仲裁等職能。

五、軍政合作是促進民企參軍的有力舉措

任何戰(zhàn)略落地生根，歸根結底是在于落實、再落實。而落實戰(zhàn)略，是需要組織機構和人員來落實。實踐反復證明，戰(zhàn)略再科學，藍圖再美好，如果缺乏有力落實，那將成為空洞的口號。民企參軍是一項復雜的系統(tǒng)工程，涉及到軍隊、政府、企業(yè)等社會多個層面。隨著民企參軍進程加速推進，各方之間的政策和行動不協(xié)調，利益沖突甚至是矛盾對抗日益凸顯，成為直接制約軍民融合戰(zhàn)略落實的重要因素。解決這些深層次矛盾問題，僅僅依靠政策法規(guī)是不現(xiàn)實的，必須加強軍政合作、協(xié)同行動，民企參軍方能順利走向深入。

我國民企參軍沒有現(xiàn)成模式可照搬照抄，必須結合國情軍情，創(chuàng)造性地開辟中國特色軍民融合式發(fā)展路子。與西方發(fā)達國家相比，我國民企參軍發(fā)展條件和環(huán)境具有特殊性，主要表現(xiàn)為5個方面：一是微觀主體不同。發(fā)達國家承擔裝備研制生產任務的主體主要由龐大的私營企業(yè)群構成，而我國軍品市場主體主要由傳統(tǒng)軍工企業(yè)組成，目前除少數(shù)企業(yè)外，一般民營企業(yè)很難進入國防科研生產領域。二是管理體制不同。發(fā)達國家主要依靠政策法規(guī)管理市場主體，企業(yè)之間擁有平等市場地位，沒有軍工體制內外身份之分，而我國傳統(tǒng)軍工企業(yè)依靠專門的行政組織管理體系管理，軍品市場有顯著的體制內外壁壘，民企參軍缺乏相應引導管理體系，軍工企業(yè)與民營企業(yè)缺乏平等市場主體地位。三是政策環(huán)境不同。發(fā)達國家依靠比較完善的采購政策促進軍民融合，因而不存在系統(tǒng)性制度轉型問題，而我國民企參軍政策環(huán)境、法制環(huán)境仍不完善，需要進行系統(tǒng)性政策制度改革。四是技術起點不同。發(fā)達國家尤其是美國，兩用技術占軍事技術的比重高達80%左右，而目前我國兩用技術占軍工技術的比重較低，且軍用標準和民用標準分屬兩套體系。五是市場體系不同。發(fā)達國家軍品市場體系相對完善，軍民信息雙向透明、技術轉化途徑便捷、服務體系比較健全，而我國民企參軍諸多環(huán)節(jié)鏈條斷裂，民技軍用的轉化渠道仍不夠暢通。為此，深入實施武器裝備建設軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略，必須要正視我國民企參軍的國情軍情特點，不能盲目學習借鑒西方發(fā)達國家軍民融合的成功做法。

現(xiàn)行軍品市場管理體制下，要想解決民企參軍面臨薄弱政策環(huán)境基礎以及隨之帶來的系統(tǒng)性矛盾問題，必須要加強多種層次、多種方式、多種渠道的軍政合作，這樣方能保證民企參軍在軍方主導下不斷“破冰”前進，最大限度避免民企參軍紅利被部門零和博弈所侵蝕。當前，軍民融合雖然上升為國家戰(zhàn)略，初步戰(zhàn)略藍圖已經繪就，但從實踐落實方面看，某種程度上仍處于理論探討與工作原則層面，缺乏專門領導組織機構和明確職責分工，致使軍政相關部門在促進民企參軍問題上吃不準工作邊界、拿不出創(chuàng)新舉措，致使民企參軍改革進展緩慢。

世界發(fā)達國家在落實軍民融合式發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃時，還特別注意軍政企等多方協(xié)同合作。例如，為了促進軍用和民用技術的雙向轉移，國防部成立了“技術轉移辦公室”，負責與能源部和商務部等部門協(xié)調。為了推動軍民兩用技術的發(fā)展，國防部成立了高級研究計劃局，主要負責科研項目在軍民有關科研單位之間的合理分配。對于航空航天技術采辦，國防部和國家航空航天局聯(lián)合成立了“航空航天技術委員會”。針對GPS系統(tǒng)建設和應用，專門成立了多部門組成的國家天基定位、導航與受時執(zhí)行委員會，解決軍民等各部門的重大矛盾和分歧，維護各部門的共同利益。俄羅斯為確?！霸谲娛?、工業(yè)、科技和政界之間實現(xiàn)有效溝通”，從2012年起，進一步完善并組建了新的軍民統(tǒng)籌協(xié)調機構。一是重新賦予了軍事工業(yè)委員會組織協(xié)調政府主管國防工業(yè)機構和國防部裝備采辦管理機構關系的職能，以及負責協(xié)調和仲裁軍地相關重大決策的職能；二是組織成立了跨部門軍民兩用高新技術創(chuàng)新與轉化中心，主要負責搜集、保存和共享高新技術創(chuàng)新信息，評估已完成的軍民兩用科研試驗效果；三是在國家層面成立了研究基金會，組織并資助高風險全新技術的研發(fā)工作，組織協(xié)調國防工業(yè)力量與民間力量進行聯(lián)合技術攻關。

舒本耀，裝備學院裝備采辦系教授；陳國玖，北京系統(tǒng)工程研究所工程師）