公路收費政策變化對高速公路建設(shè)的財務(wù)影響

●中海網(wǎng)絡(luò)科技股份有限公司王 勤 張 周 張 征

公路收費政策變化對高速公路建設(shè)的財務(wù)影響

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我國高速公路收費政策使公路發(fā)展擺脫了資金不足的束縛，彌補了財政資金的不足并發(fā)揮了社會融資作用，縮短了路網(wǎng)形成時間，為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了良好的交通保障。根據(jù)我國《收費公路管理條例（修訂征求意見稿）》的最新要求，本文從財務(wù)視角討論了公路收費政策的變化對高速公路建設(shè)的影響，并從收費模式、方式、期限、成本和資金來源等方面提出了若干有針對性的對策。

高速公路 公路收費政策 收費公路管理條例 公路通行費

“要想富，先修路”，我國經(jīng)過1981年的 《國家干線公路網(wǎng) （試行方案）》、1992年的 《國道主干線系統(tǒng)規(guī)劃》、2004年發(fā)布的 《國家高速公路網(wǎng)規(guī)劃》，形成了高速公路骨架布局和公路網(wǎng)中最高層次的公路通道，總規(guī)模8.5萬公里，目前有18個新增的城鎮(zhèn)人口在20萬以上的城市和29個地級行政中心未實現(xiàn)與國家高速公路相連接。2013年發(fā)布第四個國家級干線公路網(wǎng)規(guī)劃，即 《國家公路網(wǎng)規(guī)劃 (2013年－2030年)》(以下簡稱《規(guī)劃》)，路網(wǎng)總投資將達(dá)到4.7萬億元人民幣，高速公路規(guī)模增加到11.8萬公里。計劃高速公路連接所有地級行政中心及城鎮(zhèn)人口超過20萬的中等及以上城市。

按照《規(guī)劃》，2013年－2030年國家公路的建設(shè)規(guī)模毋庸置疑，建設(shè)和維護(hù)的資金需求也會屢創(chuàng)新高。公路收費政策使公路發(fā)展擺脫了資金不足的束縛，彌補了財政資金的不足并發(fā)揮了社會融資作用，縮短了路網(wǎng)形成時間。實踐證明，收費公路的建設(shè)與發(fā)展是符合我國國情的，是我國公路投融資領(lǐng)域的政策創(chuàng)新。2015年7月21日，交通運輸部發(fā)布《收費公路管理條例（修訂征求意見稿）》（以下簡稱 《征求意見稿》）征求意見，修訂思路是為了規(guī)范公路收費行為，保護(hù)收費公路使用者、投資者、債權(quán)人、經(jīng)營管理者的合法權(quán)益，促進(jìn)公路事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

一、《收費公路管理條例》實施的現(xiàn)狀

（一）全國公路收費政策的形成過程

1.1984年至1992年，公路收費政策的推行階段。修建高速公路耗資巨大，加之我國國家財政能力不足，因此向外借款就成為了國家公路建設(shè)的必然政策選擇。1984年實施“借款修路、收費還貸”的政策，彌補了公路建設(shè)投資財政資金不足的缺憾，促進(jìn)了我國公路建設(shè)快速發(fā)展；1988年我國發(fā)布《貸款修建高等級公路和大型公路橋梁、隧道收取車輛通行費規(guī)定》，公路收費還貸行為有了第一個法規(guī)依據(jù)。我國高速公路建設(shè)起步于1984年，最早開工的是沈大高速公路，1988年全國最早完工的上海滬嘉高速公路總投資1.5億元，全長20.5公里，與1988年上海市地方財政收入153.54萬元相比，上海市地方財政收入與上海滬嘉高速公路總投資相差10倍，財政收入無法支撐高速公路建設(shè)，因此這也是目前大多數(shù)地方政府向銀行借款，然后通過收費償還貸款，即還貸性收費公路的起源。

2．1992年至2004年，公路收費政策的發(fā)展階段。除財政投入以外，地方政府進(jìn)行了銀行借款、國際借款、BOT和PPP等多種融資方式創(chuàng)新，1992年公路收費政策突破靠貸款籌資、管理運營交通一家承擔(dān)的局面，開始發(fā)展多渠道籌資、多主體管理與運營收費公路的探索。1997年《公路法》明確了民間資本與外資均可依法投資經(jīng)營收費公路，在籌資、管理和運營方面開始實現(xiàn)多元化發(fā)展，公路收費的“貸款修路，收費還貸”模式得到了法律層面的支持。

3．2004年至今，公路收費政策的細(xì)化調(diào)整階段。2004年《收費公路管理條例》要求政府還貸公路、經(jīng)營性公路的最長收費期限要進(jìn)一步明確。收費公路的收費期限屆滿，地方政府必須終止收費公路的收費站運營等收費活動，收費政策得到進(jìn)一步細(xì)化，收費范圍、期限得到了明確規(guī)定。

（二）《收費公路管理條例》征求意見稿的變化。《征求意見稿》的修訂理念是“用路者付費、差別化負(fù)擔(dān)”，重點解決提升服務(wù)效率、保障養(yǎng)護(hù)資金穩(wěn)定來源、使收費公路政策可持續(xù)發(fā)展和規(guī)范化管理問題。《征求意見稿》計劃調(diào)整公路收費期限，償債期按實際償清債務(wù)所需的時間確定，收費公路項目的經(jīng)營期結(jié)束后地方政府要重新核定收費標(biāo)準(zhǔn)，實行養(yǎng)護(hù)管理收費。就公路體系發(fā)展模式而言，《征求意見稿》確立了“收費”和“收稅”兩者長期并行，不規(guī)定固定的收費期限，按照用收費償還債務(wù)的原則以實際償債期為準(zhǔn)。

（三）高速公路建設(shè)的運輸需求將穩(wěn)定增長。我國高速公路建設(shè)才起步，經(jīng)濟(jì)大發(fā)展對運輸?shù)男枨髮⒎€(wěn)定持續(xù)增長，突出表現(xiàn)為高速公路總量不足，經(jīng)濟(jì)需求要求加快建設(shè)。目前有18個新增的城鎮(zhèn)人口在20萬以上的城市和29個地級行政中心未實現(xiàn)與國家高速公路相連接，城鎮(zhèn)人口超過20萬的中等城市中，只有60%有高速公路連接。數(shù)字顯示，目前我國公路密度是每平方公里為42公里，新疆、四川、內(nèi)蒙古、貴州、青海等是每百平方公里公路分布里程較低的省份，總體而言遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于發(fā)達(dá)國家，例如日本的305公里和德國的130公里。

（四）項目建設(shè)資金的需求規(guī)模依然龐大。高速公路是使用周期長、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)高、投資巨大的基礎(chǔ)性設(shè)施，資金需求規(guī)模巨大，同時，高速公路建設(shè)成本逐年快速增加，籌資需求快速提升。如1990年通車的沈大高速總里程348公里，總造價為72億，每公里造價為2069萬元；1996年通車的滬寧高速總里程274公里，總造價為83.7億，每公里造價為3055萬元；2002年通車的京珠高速湖北段總里程339公里，總造價為122.6億，每公里造價為3617萬元；2011年通車的德昌高速總里程205.5公里，總造價為98.8786億，每公里造價為4812萬元。2014年7月8日，世界銀行行長金墉表示，發(fā)展中國家對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金需求，最少的估計也在1萬億美元左右，其中我國貸款規(guī)模達(dá)到600億美元，如果再加上私營部門或其它渠道的資金，總金額在1500億美元左右。此外，我國收費公路債務(wù)風(fēng)險處于總體可控狀態(tài)，整體上債務(wù)在繼續(xù)有效償還，2014年通行費收入具備足夠的還息能力，可用于償債的資金大于還息需求并還本535.5億元。

（五）收費公路收支缺口越來越大。2014年底全國收費公路里程為16.26萬公里，政府還貸公路、經(jīng)營性公路分別占64.0%和36.0%，累計建設(shè)投資總額為6.14萬億元，債務(wù)余額為3.85萬億元。如表1所示，2010年-2014年之間全國收費公路的收支缺口不斷拉大，2010年全國收費公路通行費收入超過支出32億元，但是從2011年開始，全國收費公路通行費收入始終低于支出，出現(xiàn)收不抵支的現(xiàn)象，且兩者差額逐年增加，并于2014年達(dá)到最高的1571億元。主要原因是2011年到 2014年之間高速公路每公里債務(wù)余額增長29.4%，債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大，導(dǎo)致還本付息支出大幅增加，但是每公里通行費收入?yún)s下降4%，出現(xiàn)了債務(wù)“越還越多”，收入“越收越少”的狀況，很難在現(xiàn)行收費期限內(nèi)清償項目建設(shè)形成的債務(wù)。收費標(biāo)準(zhǔn)長期不變也是原因之一。此外，高速公路建設(shè)成本、高速公路工程造價和高速公路養(yǎng)護(hù)費用等的快速上升是新增債務(wù)的重要原因。

表1 2010-2014全國收費公路通行費收支對比 （單位：億元）

二、《收費公路政策》修改對高速公路的影響：基于財務(wù)角度

（一）高速公路收費期限的變化。2010年至2013年以來，全國收費公路還本付息支出占當(dāng)年車輛通行費收入的比例從60.62%提高至86.2%，也意味著2013年每收取10元的通行費，就有8.62元用于償還銀行的本金和利息。未來，我國高速公路仍要持續(xù)發(fā)展，高額債務(wù)問題仍會持續(xù)。《征求意見稿》計劃調(diào)整公路收費期限，比如擬用“按實際償清債務(wù)所需的時間確定”的規(guī)定替換 “政府還貸公路最長不得超過20年”的規(guī)定；擬用特許經(jīng)營高速公路經(jīng)營期限一般不超過30年的規(guī)定替換經(jīng)營性公路最長不得超過25年的規(guī)定，還確立“用路者付費，差別化負(fù)擔(dān)”的原則兼顧保障不同用路群體利益。

（二）高速公路收費模式的變化。《征求意見稿》修訂的思想是按照用路者付費進(jìn)行地方政府的收費改革，要求地方政府性公路建設(shè)投資債務(wù)的風(fēng)險可控，鼓勵社會資本投資共同承擔(dān)公路建設(shè)投資，在整個公路投資建設(shè)的全過程均要加強政府監(jiān)管。收費公路的投資債務(wù)、通行費收支等信息定期公開，公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、管理采取“收稅”與“收費”并行的方式，實現(xiàn)“用路者付費，差別化負(fù)擔(dān)”，提供可自由選擇的差異化公路通行服務(wù)，例如占公路總里程97%左右的普通公路采取向車輛普遍征稅的方式，提供普遍交通服務(wù)，而占總里程3%左右的高速收費公路擬征收車輛通行費并提供高效率通行服務(wù)。

（三）高速公路收費方式的變化。ETC(Electronic Toll Collection)不停車收費系統(tǒng)是世界上最先進(jìn)的路橋收費方式，每車收費的平均時間由14秒降低到2秒-3秒，因此ETC車道相當(dāng)于人工收費車道工作效率的5倍，在不間斷的收費通道設(shè)計中其通行能力是人工收費通道的5到10倍，一輛車停車、收費、放行的時間約減少10秒，1000輛車就可以節(jié)約兩個小時。《關(guān)于開展全國高速公路電子不停車收費聯(lián)網(wǎng)工作的通知》要求在2015年底前，全國所有省區(qū)市基本實現(xiàn)ETC聯(lián)網(wǎng)，非現(xiàn)金支付使用率達(dá)到20%；主線收費站ETC覆蓋率達(dá)到100%，ETC用戶數(shù)量達(dá)到2000萬 (含非現(xiàn)金支付卡用戶)，同時，使用ETC卡的車輛在高速收費站收費總金額給于優(yōu)惠5%，降低行人出行成本。

（四）高速公路收費成本的影響。與傳統(tǒng)人工收費模式相比，高速公路ETC不停車收費對收費的財務(wù)影響分為以下方面：一是初期的ETC聯(lián)網(wǎng)及其后臺體系的建設(shè)需要投入大量資金，這將在很大程度上影響到企業(yè)的資金流；二是ETC不停車收費意味著收費將會從線下轉(zhuǎn)向線上，減少現(xiàn)金管理成本，降低人工與服務(wù)成本約20%；三是2014年底全國開始優(yōu)化高速公路主線收費站設(shè)置地點與設(shè)置數(shù)量提高車輛通行效率，由736個減少至696.5個，下降5.4%，可節(jié)約近87%的收費站擴(kuò)建費用；四是ETC會減少車輛的減速、停止、加速等的速度變化數(shù)量，車輛燃油消耗平均降低20%，二氧化碳排放減少約50%，一氧化碳減少約70%。

（五）高速公路資金來源模式的變化。高速公路作為基礎(chǔ)設(shè)施，國家一直提倡“投資主體多元化，投資渠道多元化和籌資方式多樣化”。我國公路建設(shè)投融資仍需推行多元化、多渠道由中央政府、地方政府、銀行、外資和民營企業(yè)等構(gòu)成的高速公路建設(shè)投融資體系，要求“盤活存量、用好增量”，保障高速公路資金的大量投入。盤活存量是用“統(tǒng)一舉債、統(tǒng)一收費、統(tǒng)一還款”的規(guī)定替換《條例》中“統(tǒng)一貸款、統(tǒng)一還款”的規(guī)定；用好增量是統(tǒng)借統(tǒng)還的主體由省級交通主管部門升級為各個省、自治區(qū)、直轄市人民政府，由地方政府自行進(jìn)行高速公路建設(shè)的資金籌集、財務(wù)風(fēng)險控制的政策制度。

（六）高速公路建設(shè)的成本穩(wěn)定增加。高速公路工程的成本構(gòu)成主要包括建筑工程、安裝工程、設(shè)備購置費及其他費用，例如材料費用占到40-50%，高速公路征地拆遷費用、通訊監(jiān)控等交通設(shè)施費用也占有很大比重。因公路等級、所處地域、地形的差異等，高速公路的造價差異較大。全國高速公路平均造價從2011年的每公里5067萬元快速上升到2013年的9082萬元，我國高速公路平均每公里造價不一，在一般平原微丘區(qū)為3000萬元左右，在山區(qū)為4000萬元左右。以平臨高速為例，造價3228萬元/公里，其中建筑工程費用占比74%，安裝工程費用占5%。對公路建設(shè)企業(yè)，以北新路橋為例，其成本中人工費用占比 15%、材料費占比53%、機械使用費占比15%。

全國公路建設(shè)的施工人數(shù)常年約280萬人，施工高峰期達(dá)到400萬人，對經(jīng)濟(jì)增長有巨大的促進(jìn)作用。如建設(shè)期的投資需求拉動效應(yīng)表現(xiàn)為，1000公里的高速公路建設(shè)直接形成約100萬噸鋼材、900萬噸水泥、80萬噸瀝青的消費需求；公路系統(tǒng)的規(guī)劃、設(shè)計、運營及維護(hù)等部門提供就業(yè)崗位表現(xiàn)為，1000公里的高速公路建設(shè)為社會直接提供130萬個就業(yè)崗位、間接提供150萬個就業(yè)崗位。高速公路投入使用后，對國民經(jīng)濟(jì)各部門運行、消除社會貧困、促進(jìn)老少邊窮地區(qū)發(fā)展有重要作用。■

1.交通運輸部公路局.2015.《2014年全國收費公路統(tǒng)計公報》解讀.交通運輸部網(wǎng)站。

2.交通運輸部.2015.收費公路管理條例（修訂征求意見稿）。

3.李亢.2010.從分散到統(tǒng)一：澳大利亞公私伙伴關(guān)系制度及啟示[J].理論月刊，1。

（本欄目責(zé)任編輯：范紅玉）