政府背書下的土地信托、權能配置與農業產業結構調整——來自福建S縣的證據

吳本健，申正茂，馬九杰

政府背書下的土地信托、權能配置與農業產業結構調整——來自福建S縣的證據

吳本健，申正茂，馬九杰

【摘要】土地細碎化和初始資金約束是制約當前農業現代化的主要因素。首先總結了不同土地產權制度下的土地流轉模式，在此基礎上討論了中國土地權能及其配置情況，提出了有利于解決土地細碎化和初始資金約束問題的、政府信用背書的土地流轉信托假說，并運用福建S縣土地流轉信托的案例對假說進行驗證。研究發現，在現有土地產權、承包權和經營權這三種權能分離的情形下，政府信用背書的土地流轉信托模式可以實現土地權能的合理配置，一方面，可以解決農民土地流失問題、增強農民參與土地流轉的積極性;另一方面，可以激發企業的專有性初始投資以緩解初始資金約束問題。這就使得土地的集中連片規模化、集約化生產經營成為可能，從而推動農業產業結構調整。

【關鍵詞】土地權能流轉信托專有性投資政府信用背書

【收稿日期】2014－05－30

【中圖分類號】F301; F832. 49

【文獻標識碼】A

【文章編號】1000－5455( 2015) 01－0132－07

【基金項目】國家社會科學基金重大項目“推動‘三農’問題解決的城鄉發展一體化體制機制與政策研究”( 13＆ZD023) ;國家社會科學基金青年項目“信貸約束下勞動力轉移對農戶參與新型農業生產經營組織的影響研究”( 13CJY082) ;國家自然科學基金青年項目“新型農村金融機構微型金融的效應評價與機制創新研究”( 71103189) ;北京市國內外聯合培養研究生項目

一、引言

中國當前的土地制度經歷了曲折反復的歷史進程。上世紀20年代中國共產黨成立之初曾宣布土地社會共有，但隨后為了調動農民參與革命只能采取土地公有向土地私有妥協的策略，直到建國初期還一直奉行土地個人私有，倡導互助合作。1958年開始的人民公社運動將一切土地所有權收歸集體。1978年改革開放首先將承包經營權從所有權中剝離，1984年中國的家庭承包責任制土地制度框架逐漸形成。2014年中央深化土地改革，促使承包經營權分離，形成目前土地“所有權、承包權、經營權三權分置，經營權流轉”的格局。土地經營權在農戶間的平均分配客觀上造成了今天中國農村土地細碎化、經營小規模化的現狀。而與此同時，中國農村地區的資金要素也通過工農產品價格剪刀差以及整個金融體系大量流出。①孔祥智、何安華:《新中國成立60年來農民對國家建設的貢獻分析》，載《教學與研究》2009年第9期。這就使得中國的農業產業化、現代化建設面臨著土地細碎化和初始投資約束兩大障礙。

近年來，特別是伴隨著城鎮化進程的推進、城鄉經濟社會結構的變遷，中國城鄉間、區域間生產要素配置發生了巨大變化:在土地要素方面，土地流轉在逐步試點和推廣，土地流轉規模大幅增加;在勞動力要素方面，伴隨著改革開放的深入，出現了大規模勞動力外流的現象;在資本要素方面，繼工農產品價格“剪刀差”之后，出現了國有專業銀行的商業化和股份制改革、農村合作金融機構的產權

制度改革以及新型農村金融機構的設立。要素流動以及在更大范圍內的配置賦予了中國現代農業建設新的含義:土地流轉有利于提高土地利用效率、使得土地規模化得以實現、發展現代農業成為了可能①Y．Yao．The Development of the Land Lease Market in Rural China．Land Economics，2000，76( 2) : 252—266; Terry Van Dijk．Scenarios of Central European Land Fragmentation．Land Use Policy，2003，20: 149—158．，但土地規模經營仍受到農村勞動力轉移、土地流轉速度和集中程度等因素的制約;勞動力流出增加了匯回收益、提高了農民技術采納的能力、促進了農村非農產業的發展②盛來運:《農村勞動力流動的經濟影響和效果》，載《統計研究》2007年第10期; S．Démurger，H．Xu．Return Migrants: The Rise of New Entrepreneurs in Rural China．World Development，2011，39( 10) : 1847—1861．，同時還增強了農戶的土地流轉意愿，有利于農村耕地資源的合理配置③柳建平、張永麗:《勞動力流動對貧困地區農村經濟的影響——基于甘肅10個貧困村調查資料的分析》，載《中國農村觀察》2009年第3期;蒲艷萍:《勞動力流動對農村經濟的影響——基于西部289個自然村的調查資料分析》，載《農業技術經濟》2011年第1期。。新型農村金融機構的設立、農村金融產品創新增加了農村地區的金融供給水平④馬九杰、吳本健等:《農村金融欠發展的表現、成因與普惠金融體系構建》，載《理論探討》2013年第2期。。因此，新的要素流動和配置形勢使得中國農業產業轉型、農業現代化建設突破土地細碎化和初始投資約束成為可能。

與此同時，國家在政策層面也提出了新的指導建議。首先是穩定當前的土地承包關系，其次是法律規定這種關系長時間不會變化，同時又鼓勵支持農村土地流轉市場的建立和完善。中共十八大決議指出，要繼續鞏固農村基本經營制度，按照法律嚴格保護農戶的土地承包經營權。十八屆三中全會上提出，要促進農村要素的自由流動，使資源得到有效配置，推進新型農村經營體系的構建。在上述政策的推動下，全國各個地方陸續開始進行土地流轉模式的探索。如溫州的“招投標式、中轉站式、中介機構”三種轉包模式;蘇州、重慶等城市的土地股份合作社模式;山東省的土地產權交易市場模式;福建S縣的土地流轉信托模式等。

新政策環境下各地對土地流轉模式探索的動力，一方面來源于勞動力流轉之后土地閑置的推力;另一方面來源于農業產業結構調整、現代農業發展的拉力，而面臨的問題仍然是土地細碎化和初始投資的資金約束問題。對于這些問題的解決需要考慮兩個方面:首先，如何建立一個優質高效的農村土地流轉市場;其次，如何制定一套行之有效的制度，依法保護土地所有者的承包權和經營權。將這兩個問題放置于農業現代化、城鄉發展一體化的大背景下，則可表述為:中國的農村土地流轉，到底需要采取什么樣的模式和制度，才能使得要素的收益能夠在各個主體之間實現合理的分配，以利于城鄉發展一體化?本文將從農業產業結構調整、城鄉發展一體化角度，討論中國土地流轉面臨的問題及各個利益相關主體(農民、企業和政府)的行為策略，在此基礎上分析政府背書下的土地流轉信托模式對上述問題的解決策略，最后提供實地經驗證據。

二、土地流轉的主要模式

歷史上不同國家和地區在土地制度改革的方式上存在差異，形成了各自的土地產權制度。目前各國的土地產權屬性可歸納為兩種: ( 1)個人完全產權，即承認土地私有; ( 2)個人不完全產權，即土地集體所有但經營權歸個人。同時，土地相關權利給人們帶來收益的方式也不盡相同，可以按照流轉權力的完整性、時期等方面進行劃分。土地產權屬性的完整程度決定了流轉的完整程度，而土地流轉期限則由流轉雙方協商確定。這樣，就可以將現存的土地流轉模式分為不同種類，詳見表1。

在上述幾種流轉模式中，對于不同產權屬性的土地，市場在要素配置中的作用并不一樣。對于個人完全產權的土地而言，這幾種模式在市場對要素配置起作用的條件下并不會產生多大的問題。但是，對于個人不完全產權的土地，僅僅依靠市場的力量進行資源配置，則至少會存在兩種問題: ( 1)抵押品實質上與土地無關，而是地上物收益，然而中國土地細碎化現狀使得抵押物價值低，需要將土地規模集中后才能發揮作用; ( 2)“二地主”問題，將流轉過來的土地(實際上是流轉了土地經營權)進行抵押貸款，一旦出現違約情況，要么金融機構出現壞賬，要么農民失地。所有這些問題都使得金融機構不愿意用不完全產權的土地作為抵押品。同樣，對于土地入股模式也存在類似的問題。當然，不完全產權的土地是不能進行土地買賣交易的。而中國的農村土地所有權制度正是個人不完全產權制度，土地集體所有，個人有承包權、經營權。那么，在城鄉發展一體化、農業產業結構調整的背景下，

基于中國農村土地集體所有、個人不完全產權的屬性，應該如何對土地流轉制度進行設計，才能在推進現代農業的過程中使得要素的收益能夠在各個主體之間實現合理的分配，以推動城鄉發展一體化?下文將從農民、企業、政府三個利益相關者角度分析農業產業化過程中土地流轉的問題和解決思路。

表1　不同的土地流轉模式概述

三、理論框架與研究假說

改革開放至今，中國農村生產關系發生了顯著的變化:農村勞動力外流、農村非農部門的發展等。這些變化從根本上促進了土地流轉現象的出現。土地流轉體現了生產要素合理配置、提高資源利用效率的要求。然而，無序的自發流轉并沒有解決中國發展現代農業面臨的土地細碎化和初始投資的資金約束問題。而農民對外來工商資本的不信任、有些工商資本下鄉的意圖不端正等又限制了外來資本的介入，這就阻礙了中國農業產業結構調整和現代農業發展。而由政府信用注入的土地流轉信托模式能夠在一定程度上解決上述問題。

(一)土地流轉的現狀

當前，中國農村土地經營面臨的困難有三: ( 1)勞動力大量外出，村社內部勞動力要素和資本要素的缺乏使得村集體土地利用受到抑制，出現了土地拋荒; ( 2)農業產業結構調整升級所需要集中連片經營的土地與目前土地細碎化的矛盾凸顯; ( 3)工商資本下鄉存在“圈地”的嫌疑，村民對外來者存在懷疑和不信任，使其不愿意將具有社會保障功能的土地輕易流轉給外來者，這就很難實現工商資本與農村土地要素的有效結合。如何確保土地增值收益在雙方主體之間進行合理分配，同時消除雙方之間的不信任，一直是理論界需要探討解決的問題。

首先，改革開放以來農村經濟環境的變化客觀

上為農村土地流轉提供了條件。一方面，伴隨著城市化運動和沿海等發達地區經濟發展產生大量用工需求，農民外出務工，村社內部遺留下來的是數量少、質量低的勞動力，人力和資本要素的缺乏使土地出現了閑置、拋荒等現象，土地的價值無法實現;另一方面，在市場經濟的驅動下，為了提高土地的產出率，增加自身的收入，理性的農戶會比較各種土地經營方式而最終選擇最大化其收益的土地經營方式，這也是土地流轉的推動因素。這兩方面的因素促成了部分農戶的土地流轉意愿，從而形成了農村土地的供給市場。而與此同時，種養大戶、專業合作社、家庭農場等新型農業經營主體的出現推動了農業規模化經營，強化了對規模化土地的需求。農村土地供求市場的發展為土地流轉提供了條件。

其次，農業產業結構調整與升級所需要的規模化的土地與土地承包經營細碎化現狀存在矛盾。從事土地流轉經營的企業面臨的主要問題是土地細碎化和專有性投資不足。土地的規模化、農民的組織化是推進農業現代化的前提，而土地細碎化則成為制約農業現代化的最主要因素。企業直接與千家萬戶的農民進行交易或簽訂土地流轉合同必然導致交易成本高、道德風險突出等問題，并且大部分農戶對外來企業不信任，所有這些最終會導致土地流轉的低效率或者失敗。同時，企業進行土地流轉經營面臨專有性投資不足，即初始投資不足的問題。專有性投資指的是，農村土地進行規模化經營需要對土地進行初始整理。這種專有性投資，如果投入之后就相當于是沉沒成本，并且土地的回收存在很高的機會成本。①楊瑞龍、楊其靜:《專用性、專有性與企業制度》，載《經濟研究》2001年第3期。由于存在專有性投資的制約因素，一般的商業公司沒有激勵去進行土地的整理，更傾向于經營已經規模化整理過的土地。Alchian，H．Demsetz通過對土地權利的研究發現，擁有穩定的土地權利是激勵土地經營者對土地更多投資的重要影響因素，這種權利一旦受到更多的抑制，就會導致經營者減少當期投資及長期投資。②A．A．Alchian，H．Demsetz．Production，Information Costs，and Economic Organization．American Economic Review，1972，62( 5) : 777—795．農戶對土地未來價值的預期一般較高，因此不愿意和企業簽訂長期的土地流轉合同，這就使得企業缺乏初始投資的激勵。所有這些問題都需要通過非市場的途徑來解決。

最后，由于對工商資本下鄉存在“圈地”的質疑，村民對外來投資商普遍表現出懷疑和不信任。當前中國的社會保障體系尚未實現農村地區的全覆蓋，不能保證對土地流出農戶給予完備的后續保障。因此，當土地流轉收益不足以覆蓋農民心理要求的金額時，由于擔心失去作為自己最后生活保障的土地，農民將會放棄參加流轉，而將土地保留。③黃祖輝、王朋:《我國農地產權制度的變遷歷史——基于農地供求關系視角的分析》，載《甘肅社會科學》2009年第3期。這就使得土地流轉無法實現。

(二)政府的信用注入在土地流轉信托中的作用

政府背書下的土地信托模式的產生為解決專有性投資不足以及土地細碎化的問題提供了新的思路。土地承包經營權信托，主要是農戶以土地權利的所有者的身份，將這項土地權利轉移給其他機構從事生產經營。政府及其背書成立的土地流轉信托公司作為受托人，憑借這種轉移得到權利，從事或者委托其他機構從事對土地的規模化生產經營，并且將經營得到的收益返還給委托人。

從地方政府的角度看，一方面，要給農民的生活提供保障，解決外出農民土地轉出的問題，以保證國家的糧食生產供應;另一方面，要具備招商引資的能力，為外來投資商提供便利的投資環境，促進地方經濟的發展及農業現代化的推進。在農村土地流轉市場不完善的前提下，政府信用注入的土地信托方式有助于解決當前農村土地的一些困境。

首先，政府通過其行政體制及基層派出機構(村委會)了解土地的基本情況，組織農民促成土地規模化。為了解決土地細碎化問題，在土地信托中，政府、土地信托公司與當地眾多的小農戶進行多方談判，使得土地集中化、規模化，當個別農戶不愿意流轉，則通過進行土地置換等方式來解決。

其次，土地產權歸屬村集體，村集體可以維持對土地的處置權、調配權，確保農民的最后社會保障。在土地信托實施過程中，政府參與的形式多種多樣，但是核心思想的一個方面在于信用背書，即政府為外來的投資商和當地的農戶提供信用擔保，農戶的土地承包權得到了最基本的保障。

再次，工商資本(企業)與政府的交易(土地流轉)確保了雙方的談判權和利益的合理配置。政府信用的注入，緩解了當地農民對外來投資商的信任約束，使得有土地流轉意愿但同時擔心在土地交易中自身利益受到損害的農民愿意參與到土地流轉市場中來。

最后，政府派出機構(村委會)對農戶、土地狀

況的了解確保了工商資本下鄉進行土地流轉的收益在各個主體之間進行合理分配，并確保了農民的收益。政府利用農業局的土地綜合開發項目來平整土地，將支農資金運用到土地信托模式中，從而使得土地流轉中的專有性投資約束問題得到解決。

(三)框架總結與研究假說

根據以上對土地流轉現狀的介紹以及政府信用注入的描述，得出土地流轉信托模式的理論框架，如圖1所示。

圖1　政府信用注入的土地流轉信托框架

在土地流轉信托模式中，土地自身具有三種權能，即產權、承包權和經營權。其中產權歸集體所有，農民自身擁有承包權(身份權)，土地流轉信托是對經營權進行權能配置。政府的信用背書，使得支農資金、企業資金以及銀行資金注入到土地平整中來，從而在一定程度上緩解了初始投資約束。同時，企業的技術、管理水平推動了土地的集約化經營。

根據以上分析，可得出本文的研究假說:政府通過建立其背書的土地流轉信托平臺，運用設定的風險分擔機制，可以增強農民參與土地流轉的積極性，強化工商資本對土地整治、規模化利用等的專有性初始投資，以緩解細碎化和初始投資不足的問題，促成農業生產的規模化和現代化。

在土地流轉信托模式中，政府、農民、企業三方共同參與，合作主體之間的利益得到了保障，創造了一種穩定的關系結構。下文通過福建S縣的例子來詳細闡述土地流轉信托模式在實際中的運用。

四、農村土地流轉信托:以福建S縣為例

S縣位于福建省中部，具有1 600多年的歷史，目前全縣人口25萬，其中農業人口18. 41萬，勞動力9萬多;土地總面積1 815. 09平方公里，其中耕地面積19. 86萬畝，果園面積13萬畝，茶園面積2. 1萬畝。S縣以工業為主導產業，同時作為國家南方重點林業縣、全國商品糧基地縣等，竹業、茶果、鴨業等特色農業產業不斷發展壯大，并且規模化。2013年全縣生產總值為163. 81億元，增長12. 1%，農林牧漁業總產值40. 67億元，農村居民家庭人均純收入11 562元。

(一) S縣土地流轉現狀及面臨的主要問題

從20世紀90年代開始，伴隨著大量S縣人外出從事小吃經營，當地農村土地經營也相應出現了一系列問題: ( 1)大量農民走向全國各地從事小吃經營，以及進城打工人數增加，導致農村土地經營

“人走地荒”的局面愈加嚴重，甚至出現土地連片棄耕拋荒; ( 2)當地農村金融情況供小于求，而農業產業結構調整升級需要資金投入，土地細碎化不但與產業結構升級要求的規模化經營相矛盾，而且還阻礙了土地抵押貸款的獲得; ( 3)外來工商資本有參與農地經營的動力，但農民出于對外來經營者的不信任，對其普遍比較排斥，同時由于土地承包期較短，企業普遍缺乏土地平整的激勵，需要政府部門提供前期配套支持。

首先，從農民的角度看，農戶的土地流轉面臨著土地拋荒、排斥外來投資以及專業技術缺乏等問題。據不完全統計，2013年外出經營者已經達到約1. 3萬戶，共計6. 01萬人，大約相當于全縣24. 5%的農村人口以及66. 4%的農村勞動力。由于外出經營、務工的大部分是青壯年，村社內部遺留下來的是數量少、質量低的勞動力，人力和資本要素缺乏。同時，社會保障體系的不完善強化了土地作為農民最基本生活保障的功能，而這也進一步增強了農民對外來投資者的排斥，減緩了土地流轉速度。

其次，從企業的角度看，一方面是農民對外來經營者的排斥導致工商資本下鄉在當地遇到阻礙，同時企業雖然有動力去從事農業經營，但是同一家一戶的農民去進行土地流轉合同確認的交易成本也相當高。另一方面，由于S縣丘陵居多，農業規模化經營需要進行土地平整，而企業簽訂的合同一般期限較短，因此也沒有激勵去平整土地，迫切需要政府部門解決前期的基礎設施投入。總之，土地細碎化和專有性投資不足的問題在S縣表現得比較明顯。

最后，從當地政府的角度看，保障農民生活和糧食供給是基本工作目標，解決途徑主要是通過推進農業現代化、土地規模經營來提高經營效率，最終實現糧食增收和提高人民收入，因此首先要解決的就是土地細碎化和資本不足等問題。

(二)土地細碎化的解決方案——政府土地信托模式

為了保障土地流轉雙方的利益，促進S縣土地資源的合理配置，從2006年開始，S縣政府陸續制定出臺了一系列政策措施，并最終成立了政府背書的土地承包經營權信托公司，在全縣推行土地信托模式。首先，政府每年投入200萬元財政扶持資金，用于補貼土地流轉項目貸款的利息，這被當地評價為含金量最高的政策舉措。其次，在村一級成立了由村委會成員參與的土地流轉服務中心，由政府進行引導規范，堅持村民自愿原則，在村一級開展土地經營權流轉。至2009年，“縣鄉村”三級土地流轉服務體系在S縣基本建立。再次，政府積極推動打造土地流轉信息平臺，成立土地流轉交易市場，建立專門的土地流轉網站為土地流轉交易提供電子化平臺，有利于土地供求雙方的信息交流。最后，當地于2011年成立了Y和J兩家政府背書的土地信托公司。土地信托公司有當地政府的股份，政府相關部門(農業局)派人指導并參與具體工作，與政府實現信息共享。土地信托公司的成立標志著S縣基本建立了農村土地信托流轉的服務體系。由于兩家土地信托公司均有政府背書，群眾的信任度和參與度很高。同時，政府每年投向農村的200萬財政扶持資金也作為風險基金用于土地信托公司的運營，這就為進入農村的工商資本提供了政策優惠的空間，從而加快了土地流轉的速度以及農業產業化進度。

S縣政府介入成立土地流轉信托，解決了農村土地流轉的三個問題。第一個是信用的注入，即縣鄉政府成立土地信托公司，親自從當地農民手中流轉土地，充當農民與土地經營企業之間的中介;第二個是土地細碎化的約束，土地信托公司將流轉的一家一戶的土地集中起來，通過土地置換的方式使土地集中連片;第三個是初始投資約束，土地信托公司利用政府的土地流轉貸款貼息財政資金、土地綜合開發項目資金、風險基金等，解決了平整土地的資金來源，激發帶動了企業的專有性初始投資。

(三) S縣土地信托模式的效果及評價

在解決土地細碎化方面，S縣近年來通過推動土地流轉信托，顯著提升了當地的土地利用率，并且在引入工商資本促進農業產業結構調整方面也作出了杰出貢獻，促進了全縣農業的機械化耕作和規模化經營。基于以上舉措，自2006年至2013年底，全縣土地流轉規模由1. 6萬畝增加到約13萬畝，土地流轉率由不到10%增加至65%，比全國和全省分別高出了3. 2倍和2. 6倍。全縣目前共有220家專業合作社，涉農項目貸款輻射到的種植面積為3 000多畝，設施農業得到了長足發展。

在解決資金問題方面，S縣在全國率先推行土地經營權流轉貸款，成立了中國第一家專業的土地流轉擔保公司。以該公司為代表，S縣已經為165個土地流轉項目發放農業經營貸款1. 2億元，涉及水稻、蔬菜、花卉、苗木等相關產業。以S縣某大棚蔬菜基地為例，該基地目前所有土地均來自鎮土地流轉信托分公司，并且在規模化、機械化蔬菜種植大棚的建設過程中得到了項目貸款支持。在S縣農村金融改革試驗區政策扶持下，S縣農商行通過業務創新，將基地的大棚基礎設施、土地經營權和

企業產品未來收益作為抵押品，為項目提供貸款300萬元。

表2　S縣土地信托模式

表3　S縣土地流轉面積情況

五、結語

通過理論和案例分析發現，在現有土地產權、承包權和經營權這三種權能分置的情形下，政府背書下的土地流轉信托是推動土地規模化、集中化、產業化生產的重要創新。一方面，政府信用的注入增加了農民將土地流轉出來的信心，擴大了土地流轉的面積;另一方面，解決了工商資本進入農村從事土地經營過程中遇到的土地細碎化和專有性投資不足等問題。這種土地流轉模式，增加了土地經營的效率，加快了農業產業結構調整的速度。

雖然這種模式能夠在一定程度上解決土地細碎化和初始投資不足的問題，但是在運行過程中，有一些問題需要引起關注。

首先，政府信用作為一種公共信用，為土地流轉雙方或者中介結構背書可能會引發兩個問題: ( 1)尋租問題; ( 2)持續性不能保證，政府信用的注入，需要有相關領導的重視才能做到真正為民服務，而作為一部分政府領導人的政績存在的政府信用注入能否在將來創造一種低成本、可持續、能復制的模式還需要更多的關注。

其次，土地流轉信托基礎之上的土地抵押貸款的主要抵押品是規模化的設備(大棚等基礎設施)而不是土地，如果將規模化土地進行抵押貸款，則應考慮“二地主”問題和農民權益的保障問題。

另外，目前土地信托在交易過程中的主要問題不在于農民，而在于從事土地經營的企業，當前的情況是大量的信托土地在市場上沒有人接手，供大于求。地理位置較偏、土地質量差的梯田、地表田等農地，仍然會面臨無人耕種的困境。

在發展現代農業、推動城鄉發展一體化的今天，面對土地細碎化、農村勞動力外流、工商資本有投資農業沖動的現狀，應積極穩妥地推進政府背書下的農村土地流轉信托模式，解決農業產業結構調整中的要素配置問題，但要注意尋租、持續性以及農民利益保護問題。(作者簡介:吳本健，湖南邵陽人，中國人民大學農業與農村發展學院博士研究生;申正茂，山東聊城人，中國人民大學農業與農村發展學院碩士研究生;馬九杰，山東郯城人，經濟學博士，中國人民大學農業與農村發展學院教授、博士生導師。)

【責任編輯:于尚艷】