如何破解土地執(zhí)法五大難題

◎ 馮業(yè)茂

如何破解土地執(zhí)法五大難題

◎ 馮業(yè)茂

針對土地違法案件的查處，《土地管理法》及相關法律法規(guī)都設定了一些相應的條件，但在實際工作中卻難免遇到案件調查難、制止難、查處難、執(zhí)行難、移交難的問題。綜合剖析，這“五難”的形成都有各自的原因，如果能從根本上解決，就能保證國土部門執(zhí)法有序、案結事了。筆者從事基層國土資源管理工作多年，參與查處了一些比較典型的案件，同時也遇到了不少因“五難”而帶來的尷尬。特別是領導以權代法的干預、個別職能部門的掣肘，加上群眾訴求的迫切或奢求，經常把國土部門推向進退兩難的境地。

我省某縣曾經發(fā)生過這樣一件事，使我感觸頗深。某縣主要領導給縣國土局長提出兩條要求：“第一，凡是招商引資項目用地必須保證隨意用地，即便是違法用地也不能查處,要讓外商感到這里沒有國土資源局。第二，農民在耕地上建房要堅決制止，不管你們用什么辦法，就是不能讓他們建起來。否則，就安排有關部門追究你們的瀆職和玩忽職守的責任。”如此這般，說明了什么？我認為，一是他的發(fā)展用地意識要大于耕地保護意識；二是他的官本位思想和以權代法的意識較強；三是他的法律政策水平有限。除此以外，就是我們國土部門的領導沒有把計劃用地和用途管制的政策宣傳到位，也沒有將查處違法案件的程序和職能范圍告知他。歸根到底，還是我們國土部門的宣傳工作做得不好。隨后，由于受“五難”的制約，有幾宗農民在耕地上建房沒有被制止住,該縣領導便責成紀檢部門對國土執(zhí)法人員進行了追究。

那么，這個案例帶給我們哪些教訓和思考呢？我認為,造成這“五難”的根本原因在于當前的《土地管理法》的設定有缺陷。具體表現(xiàn)在：

一、可操作性不強

一個10多年沒有修改過的《土地管理法》對一個社會快速發(fā)展和經濟高速增長的13億多人口的大國來講，其滯后程度遠遠超出了預期。1995年發(fā)布的《土地監(jiān)察暫行規(guī)定》第十三條賦予了土地管理部門對正在進行的土地違法行為進行制止的權力，但采取什么手段、如何制止，都沒有明確的規(guī)定。《土地管理法》第八十三條規(guī)定：“責令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施的，建設單位或者個人必須立即停止施工，自行拆除；對繼續(xù)施工的,作出處罰決定的機關有權制止。”采取制止措施的時間只能是在土地管理部門作出限期拆除決定后。《土地管理法》第六十七條和《土地管理實施辦法》第三十二條規(guī)定，對正在進行的土地違法行為，土地管理部門有權責令其停止。這說明責令停止違法行為和制止違法行為是有區(qū)別的。責令停止違法行為是口頭或書面的一種制止形式之一。而制止違法行為可以是書面的,也可以是行為措施，制止行為所采取的手段或限度應是責令違法行為停止或不能進行下去。

然而，在現(xiàn)有的法律中，還沒作出明確具體的制止措施和手段，土地管理部門無法行使制止權以制止土地違法行為。在實際執(zhí)法時，土地部門用拉閘、停電、停水、鎖攪拌機的做法都是越權越位的行為，應予以停止。

二、缺失行政強制權

《土地管理法》賦予了土地管理部門在查處土地違法案件中的調查權、檢察權、責令停工權、制止權，卻沒有賦予行政強制權，更沒有強制制止權和強制執(zhí)行權。由于沒有強制的制止手段，土地執(zhí)法人員在制止違法用地時受到抵制,甚至遭到圍攻、毆打，違法行為難以得到遏制。特別是遭到毆打致傷致殘的案件，往往因現(xiàn)場執(zhí)法人員較少、群眾多,舉證時又給公安部門帶來難度，最終不了了之，結果是國土執(zhí)法者苦不堪言。

三、諸多客觀因素制約

土地違法案件查處難，除去法律制度的缺陷外，實際執(zhí)法中還面臨許多客觀因素。一是案件具有隱蔽性。有的違法當事人故意在節(jié)假日、晚上拉燈突擊建設，等國土部門發(fā)現(xiàn)時，房屋已經建成。要拆除必須通過法院，或者由政府牽頭按《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》有關規(guī)定執(zhí)行，國土部門只能按程序辦理相關移交手續(xù)，移交時又會遇到許多現(xiàn)實的原因，阻力重重。二是違法當事人不配合。因為行政執(zhí)法沒有強制措施，違法者對土地行政管理部門下發(fā)的停工通知不予理睬，甚至有些違法占地案件根本找不到誰是違法者。三是行政執(zhí)法人員身份。在處理具體違章、違規(guī)、違法個案時，親朋好友、同學鄰居等各種人際關系千方百計托請過來，甚至有時各級領導直接、間接地打招呼，迫使執(zhí)法人員終止調查。四是政府主導的工程建設，明令不準到現(xiàn)場查處，正常的查處工作也會遭到干預。五是國家及省市級的重點工程多數為公益項目,按現(xiàn)行的有關規(guī)定還要履行查處程序。而在實際的工作中是同級別的不準查,上級的不能查，查也白查。

就土地執(zhí)法的“五難”問題，我認為執(zhí)行難是關鍵,原因是查處的案件如果執(zhí)行不了，就形成了執(zhí)法的軟弱無力,最根本的是失信于民。

總的說來，執(zhí)行難的問題表現(xiàn)在兩個方面：一是國土部門對土地違法行為作出行政處罰決定，將已涉嫌構成犯罪的當事人依法向公安機關移送案件時，公安機關認為，根據《行政處罰法》第七條、第二十二條的規(guī)定，要求國土部門對移送追究責任的案件先行撤銷行政處罰決定，或以“破壞和毀壞程度不夠，未構成刑事犯罪，應作行政處罰”等理由不予立案或在立案后沒有結果，甚至無理由退回案件。二是國土部門在當事人不履行生效的行政處罰決定后，依法向人民法院申請強制執(zhí)行時，法院認為，根據《行政處罰法》第七條規(guī)定，國土部門應當將構成犯罪的土地違法案件移送公安機關追究當事人的刑事責任，因此對國土部門的行政處罰決定裁定不予執(zhí)行。

《土地管理法》第七十一條規(guī)定，縣級以上人民政府土地行政主管部門在監(jiān)督檢查工作中發(fā)現(xiàn)土地違法行為構成犯罪的，應當將案件移送有關機關，依法追究刑事責任；尚不構成犯罪的，應當依法給予行政處罰。但并未規(guī)定移送有關機關依法追究刑事責任的，就不給予行政處罰。《行政處罰法》第三十八條規(guī)定，調查終結，行政機關負責人應當對調查結果進行審查，根據不同情況，分別作出如下決定：（1）確有應受行政處罰的違法行為的，根據情節(jié)輕重及具體情況，作出行政處罰決定；（2）違法行為輕微，依法可以不予行政處罰的，不予行政處罰；（3）違法事實不能成立的，不得給予行政處罰；（4）違法行為已構成犯罪的，移送司法機關……這里的規(guī)定是“分別”作出，并沒有排斥作出行政處罰決定后再移送司法機關的做法。那種認為違法行為構成犯罪，移送司法機關的，就不給予行政處罰的理解偏離了立法本意,而將其付諸司法實際之中，更是制約和削弱了行政部門的行政執(zhí)法權。

行政強制執(zhí)行是行政機關在國家行政管理中對不履行法定義務的當事人采取法定的強制措施。對于制止和追究違法行為，維護社會秩序起著十分重要的作用。但目前，由于相關法律法規(guī)未賦予國土資源部門強制執(zhí)行權，每一宗違法用地案件的強制執(zhí)行都必須向法院申請，當法院不予受理或受理后無結果的情況下，土地行政處罰決定就難以落實，土地違法者逍遙法外，土地執(zhí)法監(jiān)察的威懾力不能體現(xiàn)，嚴重影響土地管理制度的落實，在廣大群眾中間造成違法得利的表象，助長了違法占地、破壞耕地行為蔓延，造成不利的負面影響。由于得不到公安機關和人民法院的有利支持，導致大量進入執(zhí)法程序的案件成為“死”案，結果只能造成土地違法案件執(zhí)法不到位，積案越來越多。

針對這種情況，作為國土主管部門，應該做哪些工作呢？

一是加大對國土法律法規(guī)的宣傳力度。采取多種方式的宣傳，利用各種媒體，大篇幅、全方位地宣傳，通過全方位的宣傳，增強群眾對珍惜土地、愛護資源的自覺性，提高群眾理解執(zhí)法、配合執(zhí)法的思想覺悟，增進部門之間的相互理解和支持。要實現(xiàn)這個目標，各級政府就要加大投入，舍得花錢。國土部門要向政府申請，將每年的宣傳經費納入財政預算，或在土地出讓金返還的業(yè)務經費中列支。實踐證明,凡是注重宣傳、加大投入的地方或單位的領導，都清楚怎樣利用宣傳工作弘揚正氣、鼓舞士氣、提高效率、推進工作。

二是將涉土法律法規(guī)納入各級黨校培訓課程，或列入各級黨委中心組織學習的內容，先增進各級領導對國土相關法律法規(guī)知識的理解。因為土地新政策的出臺，都是針對某一時期的特定情況而設定的，這些政策如果只限于主管部門的運用，而得不到領導的理解和支持，開展工作就會遇到各種矛盾和問題。要納入黨校的培訓，各級國土部門的領導要主動向黨委、政府主要領導匯報，爭取他們的同意，取得他們支持，也可直接同黨校領導協(xié)調，爭取支持、主動而為。省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)《關于建立健全國土資源執(zhí)法監(jiān)管責任機制的意見》（以下簡稱《意見》），該《意見》的出臺，徹底解決了土地執(zhí)法面臨的“五難”問題，我們必須運用好。就目前掌握的情況看，《意見》的出臺起到的社會作用并沒有達到預期的效果，原因是我省國土部門宣傳工作沒有做到位，相關部門還是存在著不執(zhí)行、消極怠慢等問題，我們應高度重視。

三是建立執(zhí)法監(jiān)察監(jiān)管平臺勢在必行。從經濟發(fā)達地區(qū)的成功經驗中可以看到，為了適應經濟發(fā)展新常態(tài)，應運用信息新技術,以計算機網絡、海量數據為支撐，充分運用衛(wèi)星定位技術、通信技術、地理信息技術等建立以省轄市為統(tǒng)一體的覆蓋市、縣、鄉(xiāng)的信息化、網絡化執(zhí)法監(jiān)察監(jiān)管平臺，并通過對執(zhí)法業(yè)務的梳理、細化、定義提出執(zhí)法業(yè)務平臺和執(zhí)法監(jiān)管平臺耦合,利用第一時間發(fā)現(xiàn)、快速反應、規(guī)范查處，強化執(zhí)法監(jiān)管,監(jiān)督執(zhí)法者履職，按執(zhí)法程序開展工作。該平臺的使用會解決執(zhí)法中的很多難題，從而節(jié)省人力物力、簡化辦案程序、發(fā)現(xiàn)及時、證據準確，效果較好。

綜上所述，我認為，只要領導重視、部門支持、群眾理解，再合理運用現(xiàn)代化技術手段，就能將國土執(zhí)法水平提高到更高的層次。

（作者單位：河南省國土資源廳）