責令交還土地如何落實到位

◎宋振榜

《土地管理法》第八十條規定了“土地行政主管部門責令交還土地”的三種情形，這一法則是針對本法第五十六、五十七、五十八條的實施而設定。如何將這三種情形處罰到位，這是土地執法長期以來不斷面臨的問題。有的監督機關對此也未能依法正確理解，致使對土地執法人員不斷發生不當的責任追究。

根據房地一體的法律規定，實現交還土地，首先是當事人自拆或處置地上建筑物后，不再占用土地，或者是依法沒收或拆除后歸還土地。

要想正確解決該問題，必須全面適用相關法律，否則必然是執行了這個法律而違反了另一個法律。

一宗建設用地的開發是由多個法律依順序調整，涉及多個部門銜接執法，并依據法定程序和權限實施。

《土地管理法》賦予土地管理部門的職權是“責令交還土地”。即口頭或書面形式，靠的是當事人自覺交還，并未規定強制執行。土地管理部門只要做到了及時制止和處罰,在處罰決定書中寫有“責令交還土地”的內容，即為履行職責到位。但真正讓違法者交還土地，還需要執法機關首先依法清除地上建筑物。

罰款不到位的可依據《行政處罰法》第五十一條規定申請法院強制執行。

在城鄉規劃區內，交還土地，首先取決于《城鄉規劃法》的實施情況。因為該法是調整各種建設的規劃許可和監督內容，即先對建設位置、面積、用途、強度（密度）等條件實施監管。《土地管理法》第八十條規定的土地使用權雖然已經收回或使用期滿，但客觀上仍是沒有規劃許可的建筑物占地現狀。擅自改變用途是改變規劃條件的行為，根據《城鄉規劃法》，首先由規劃部門依法認定和監管。《城鄉規劃法》第三十九條規定，未經規劃許可，批準用地的撤銷文件，退回占地。根據罰則，對違反規劃的行為由規劃部門制止、罰款、沒收或由政府組織拆除，恢復地貌。這是實施《城鄉規劃法》許可、監督、處罰為一體的法定職責，也是《行政許可法》的明確規定，《土地管理法》也有銜接規定。據此,規劃先行是實施城鄉建設監管的前置程序。

經過規劃執法，土地管理部門尚可銜接執法，超前則違法。土地管理部門只能依據規劃管理情節作出相應行政行為:若規劃部門再次批準規劃，土地管理部門將再次報請政府供地許可；若規劃部門依法決定沒收或拆除建筑，則交還土地到位；屬于改變用途且原土地使用權未到期的，土地管理部門報請政府收回土地使用權，注銷土地使用證，交還土地到位。對于已收回的國有土地或臨時用地期滿的，因收回或注銷土地使用證時已履行了全部土地管理程序，此時，土地管理部門不存在工作內容。

在城鄉規劃區以外，由土地管理部門直接監管，不存在規劃前置執法程序。