國土資源法治之思考與辨析

◎ 景志剛

國土資源法治之思考與辨析

◎ 景志剛

樹立和運用法治思維，是實施依法行政、建設法治政府的基礎和前提。黨的十八大報告和十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》都強調,要提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、化解矛盾、推動發展、維護穩定的能力。國土資源部門承擔著土地和礦產資源管理的政府職能，在法治建設中負有重要責任。但從當前國土資源管理實踐看，對法治的理解、認識和把握仍存在一些片面或錯誤的看法，亟待從法治思維的角度作進一步思考與辨析。

法治在國土資源管理中的地位：法治與行政，誰從屬于誰？

長期以來，國土資源部門將法律手段與行政手段、經濟手段等一道，在土地和礦產資源配置、資源利益調整和解決涉土涉礦矛盾糾紛中廣泛運用。從微觀層面看，法律作為實現具體行政目標的一種“工具”無可厚非，但從宏觀角度來說值得商榷。政府是依照憲法和政府組織法設立的國家行政機關，國土資源部門是為實施土地管理法、礦產資源法等法律法規而設立的政府部門，國土資源行政管理的目標、方式、手段等均由相應法律法規所設定和調整。國土資源行政管理理應是實現法律目標的具體形式或“工具”，而不是相反。

法律“工具論”在國土資源領域的危害是顯而易見的。其一，由于在整個決策中，法律淪為實現行政目標的具體手段,難以對目標本身產生決定性影響，極易導致行政決策優于法律規定、領導意志大于法律效力。實踐中，在重大項目土地征收、國有建設用地供應中，領導決策在先、完善法律手續在后的情況屢見不鮮。其二，法律成為與行政、經濟手段同等地位的眾多施政“工具”之一，造成法律實施的可選擇性，形成執法“彈性”。實踐中，對建設“小產權房”等違法違規行為姑息遷就，造成“法不責眾”，以及部分基層執法人員選擇性執法等，都給國土資源管理工作帶來極大困擾。

從法治思維的視角看，法治不僅是微觀的技術手段，更是宏觀的制度設計。在國土資源法治體系中，國土資源行政管理作為實現國土資源法律目標的形式與手段，其目標、規劃、方式、手段均應符合法律法規的規定和立法宗旨、法律精神,實現立法、執法、守法“三位一體”。

國土資源法治的治理對象：權力還是權利？

“治官”還是“治民”，是法治的兩類不同指向。在基層國土資源管理工作中,依法行政經常被錯誤、片面地理解為嚴格執法。從國土資源法律實施的完整鏈條看，經濟組織和社會公眾感受到法律作用力的影響，往往是通過國土資源部門的行政行為實現的。如：企業違法占地的行為，通過國土資源部門的行政處罰，受到法律法規制裁；農民群眾合法取得的宅基地，通過國土資源部門的確權、登記、發證，得到法律法規保護。法律作用力對接受管理的行政相對人是間接的，而對掌握行政權力的國土資源部門是直接的。

因此，國土資源法制建設的關鍵在于“治權”，以及行使這種行政權力的政府部門和管理者。而國土資源法治的要義，也并非僅是對原有行政手段的強化和補充，更多的是規范、矯正、限制和約束。十八屆四中全會明確要求，行政機關要堅持法定職責必須為、法無授權不可為。行政機關不得法外設定權力，沒有法律法規依據不得作出減損公民、法人和其他組織合法權益或者增加其義務的決定。

同時，經濟組織和社會公眾作為守法主體，也是國土資源法制建設的重要組成部分。法制觀念的確立、法制體系的構建、法制實施的監督等，都依賴于經濟組織和社會公眾知法、遵法、守法以及自我權利意識的增強。只有在各方共同參與下，國土資源法治目標才能實現。

國土資源法治的重點：管制還是服務？

十八屆三中全會明確提出，要使市場在資源配置中起決定性作用。市場經濟在本質上是法治經濟，完備的法律制度和法治理念是市場良好運作的前提。國土資源法治的意義絕不能片面理解為依法管制，為行政干預披上法律的“外衣”，而是意味著政府職能從管制型向服務型的根本轉變。

首先，市場經濟是一種規則經濟，依賴于市場規則而運行，國土資源優化配置主要靠市場機制來實現。政府作為法律授權的市場監管者，其服務職能主要是制訂規則、維護秩序和適度調控等。這就要求政府及其國土資源部門必須退出“運動員”的角色，專司“裁判員”的職責。

其次，市場經濟是一種契約經濟，依靠市場主體的權利實現和義務履行來推動。土地和礦產資源是最重要的生產資料與資產，土地使用權和礦產資源勘查開發權既是市場主體所擁有的重要法定權利，也是資源市場交易得以進行的基礎。其間，政府及其國土資源管理部門的服務職能是確保契約執行，擔負起“權利保障者”的角色。

再次，市場經濟是一種自由經濟，其活力來源于市場主體的內在需求。市場主體作為最活躍的要素，必須擁有足夠的自由空間。資源開發利用總體上屬于市場行為，遵從“法無禁止皆可為”的原則；而國土資源管理屬于行政行為，遵從“法無授權不可為”的原則。對此，法治劃出了政府權力的邊界，或者說將權力這只“老虎”關進法律的“籠子”，使其在一定范圍內發揮作用。“籠子”之外，則是自由馳騁的空間。

實施國土資源法治的關鍵環節：實體與程序，哪個更重要？

重實體、輕程序，一直是國土資源管理中較為普遍的傾向，這與長期以來行政主導的體制機制有關。“不問過程,只要結果”，甚至成為一些領導干部津津樂道的高效施政經驗。實體規則固然是實施行政管理的主要依據，但從國土資源管理現狀看，程序規則具有更加重要的意義。其一，當前國土資源管理工作正處于改革發展的重大變革時期，新情況、新問題、新矛盾層出不窮，而實體規則一般比較穩定，修訂調整相對滯后，難以及時處理所有復雜多變的現實問題；其二，國土資源管理涉及面廣、環節眾多，即使實體規則設定得再全面細致，也必須保留一定的自由裁量權，而自由裁量權行使更需要嚴密的監督和規范；其三，現有國土資源管理干部隊伍的業務能力和法治素養參差不齊，提高素質需要一個長期過程，相對于積累更多的專業技能，以嚴格且相對固定的法定程序來約束行政行為，顯然是更加便捷現實的選擇。

程序規則的核心在于，通過合理的程序設計，對行政權力運行過程進行控制，從而實現對行政目標的調控。它體現了行政行為共同的內在規律，具有相對穩定性，不受或很少受到具體行政行為內容及外部環境變化的影響。在征地補償安置等行政行為中，它還可以通過設定政府與農村集體經濟組織、農民群眾的互動程序，如聽證等，來彌補實體規則的不足，并對自由裁量權進行制約。因此，構建科學嚴密的程序規則，應是國土資源法制體系建設的一個重點。

深化國土資源領域改革：法治是約束還是保障？

“法律束縛改革”，這是普遍存在一種看法。法律本質上是保守性規則，是對現有秩序的確認和維護，規范性、普遍性特征決定了其必須保持相對穩定；而改革的本質是破舊立新，在于突破現有體制機制的桎梏。從我國經濟體制改革歷程看，法律約束和革新突破始終貫穿了改革發展的全過程。以家庭聯產承包責任制為核心的上一輪農村土地制度改革,正是由下而上突破了法律束縛，才取得了革命性進步。

但與改革開放初期相比，現有政治經濟環境已經發生了巨大變化。其一，當前改革已經涉入“深水區”，改革對象大都是一些復雜而敏感的問題或事物。如農村集體建設用地入市，已觸及《土地管理法》規定的基本制度，極易遭遇政策、法律和意識形態風險，稍有不慎就可能闖入“雷區”。其二，現階段改革已不再是某一領域的單項改革，往往具有跨領域、跨區域特征。如征地制度改革，涉及中央與地方財權設定、農村集體經濟組織內部機制調整以及國家、集體、個人之間利益再分配等，難以單靠個別地方、個別部門來突破。其三，在當前依法治國的大環境下，一方面，改革者在敢闖敢干、大膽突破的同時，需要承擔法律和政策上的巨大風險；另一方面，當改革者權力過大而又無有效約束時，又極易出現濫用權力的道德風險。對此，都需要法律作保障。

經過三十多年的改革開放，我國社會主義市場經濟體制已經逐步形成和完善，客觀上也迫切需要一個比較完備的法治環境。與這種環境相適應，國土資源領域改革的決策和行動，必須合乎法治的要求。首先，面對改革的現實需求，要在法制框架下為改革探索提供制度保障，對已經取得改革授權的地方和單位，允許對現有法律規定中不相適應的部分作變通處理；其次，作為改革試點的地方和單位，要用足授權得來的改革政策紅利，但不能隨心所欲，不能對整體法律秩序構成顛覆和破壞；再次，改革的結果要受到法律的保護,及時將改革中一些具備推廣價值的做法和經驗通過一定程序上升為法律，鞏固改革成果；最后，要按照法律的規定來規范改革者的行為，限制改革者的權力，確保其依法行事，自覺接受法律的監督。總之，全面深化改革，不能以破壞法治環境為代價，而應實現法治與改革的協同共進。

（作者單位：河南省國土資源廳）