新型農(nóng)村社區(qū) 用地的合法性

◎宋振榜

新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的形式之一，有著具體的操作方法和內(nèi)容，其合法性是客觀的，法律和政策依據(jù)齊全，只需要站在依法行政觀念上，正確適用法律和政策，即可解決建設(shè)當(dāng)中認(rèn)識不一致的問題，促進(jìn)其健康發(fā)展。

一、新型農(nóng)村社區(qū)是村莊建設(shè)的新政策

新農(nóng)村建設(shè)起始于十六屆五中全會通過的“十一五”規(guī)劃綱要建議，它是經(jīng)濟建設(shè)的新生事物，至今，從中央到地方非常重視，并列入重要日程。對此，河南省委、省政府既有規(guī)劃綱要也有實施性文件，基層黨委、政府以此創(chuàng)新推進(jìn)，呈現(xiàn)著開放式的寬松建設(shè)環(huán)境。新型農(nóng)村社區(qū)一詞始見于國務(wù)院國發(fā)〔2011〕32號文件，此前的《土地管理法》等因出臺早，在建設(shè)用地的行政許可方面，缺少相應(yīng)的法律規(guī)范。因此，根據(jù)《行政許可法》的相應(yīng)規(guī)定，當(dāng)前只能依靠政策結(jié)合法律實施建設(shè)。

二、新型農(nóng)村社區(qū)是新的用地類型

《土地管理法》規(guī)定，鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村宅基地均可經(jīng)批準(zhǔn)使用集體土地，但這三種批準(zhǔn)是三個不同的行政許可項目，各有法定的批準(zhǔn)條件和程序。

在實踐中，新農(nóng)村建設(shè)施行的是合村并點，打亂了土地所有者使用者的界限，國家命名為“新型農(nóng)村社區(qū)”。該社區(qū)屬一宗地，面積幾十畝上百畝不等。其土地使用權(quán)是各業(yè)主共有的，使用權(quán)人是多種的，業(yè)主權(quán)益也是有區(qū)別的，所以它是新的用地類型，與現(xiàn)行法律規(guī)定的審批事項和內(nèi)容完全不同。因此，在法律法規(guī)當(dāng)中，出現(xiàn)了規(guī)劃和用地審批條件的空缺。《土地管理法》曾于2004年修訂，新農(nóng)村建設(shè)政策頒布于2006年。所以制定法律時預(yù)見不到未來新的用地類型，這是缺少法律規(guī)范的時空原因。

2003年通過的《行政許可法》第四條規(guī)定：“設(shè)定和實施行政許可，應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序。”根據(jù)這一規(guī)定，法律沒有設(shè)定審批，就不能進(jìn)行審批，要想實施審批，就必須先在法律法規(guī)中設(shè)定行政許可事項，方能實施審批管理。

根據(jù)以上情況，新農(nóng)村建設(shè)在法律沒有設(shè)定審批內(nèi)容的情況下，依照政策實施建設(shè)也是合法的。因為《民法通則》第六條規(guī)定有適用法律和政策的條件：“民事活動必須遵守法律，法律沒有規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)遵守國家政策。”所以在特定條件下，僅按政策實施建設(shè)也是法律允許的、合法的。

三、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)主體是村民

根據(jù)《村民委員會組織法》，村民委員會是自治組織，村民事宜是通過集體形式?jīng)Q定的，即村民決議、實施、分配等。《河南省2006～2020年建設(shè)社會主義新農(nóng)村規(guī)劃綱要》也指出：“廣大農(nóng)民群眾是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的主體，必須充分調(diào)動他們的積極性，把農(nóng)民高興不高興、滿意不滿意、擁護(hù)不擁護(hù)作為衡量新農(nóng)村建設(shè)成效的標(biāo)準(zhǔn)。”法律和政策的規(guī)定，是確認(rèn)建設(shè)主體和行使權(quán)益的依據(jù)，衡量合法與否的準(zhǔn)則，也是確認(rèn)是否小產(chǎn)權(quán)房的基礎(chǔ)。據(jù)此，村民建設(shè)主體是有依據(jù)的，與參與建設(shè)者的權(quán)益也是有區(qū)別的，主次分明。

四、國家鼓勵全社會參與建設(shè)

中發(fā)〔2006〕1號文指出：“動員全社會力量關(guān)心、支持和參與社會主義新農(nóng)村建設(shè)。……要形成全社會參與新農(nóng)村建設(shè)的激勵機制，鼓勵各種社會力量投身社會主義新農(nóng)村建設(shè)，引導(dǎo)黨政機關(guān)、人民團體、企事業(yè)單位和社會知名人士、志愿者對鄉(xiāng)村進(jìn)行結(jié)對幫扶……”《河南省實施土地管理法辦法》規(guī)定：“鼓勵單位、個人和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以出資、合作等方式參與土地整治、農(nóng)村住房建設(shè)和村莊改造。”

實踐中參與行為各式各樣，權(quán)益由合同約定，村民出的是土地，參與者出的是資金等，獲取利益屬合法收益，受法律保護(hù)。所以參與者是響應(yīng)黨的號召，不是違法行為，所建房屋更不是小產(chǎn)權(quán)房。

五、小產(chǎn)權(quán)房區(qū)別于新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)

小產(chǎn)權(quán)房是指以營利為目的的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)未經(jīng)依法批準(zhǔn)，非法用地建房售房的行為，因不受法律保護(hù)，無法取得相應(yīng)證件，人們冠以小產(chǎn)權(quán)，但并無法定概念。

對此，法律調(diào)整的是房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)在國有土地上的建房活動，該企業(yè)是建設(shè)主體，必須依法全部取得立項、規(guī)劃、工程規(guī)劃、土地使用、施工許可、預(yù)售許可方能合法。所適用的法律是《城市房地產(chǎn)管理法》《城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營管理條例》《建筑法》《物權(quán)法》等。與新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)相比，它是不同的法律體系所調(diào)整的不同建設(shè)主體和內(nèi)容,絕不能混淆。

新型農(nóng)村社區(qū)建的房因符合法律和政策，屬于合法財產(chǎn)，主要有以下內(nèi)容體現(xiàn)：一是法律允許村民建房使用集體土地，無論是集體建或個人建；二是對其新的用地類型，法律法規(guī)暫無設(shè)定行政許可內(nèi)容，因此依照政策建設(shè)不會觸犯法律；三是多數(shù)村莊從未編制過建設(shè)規(guī)劃，沒有規(guī)劃就不涉及規(guī)劃審批和土地審批；四是村民集體以外的人買房、參與建房屬于法律允許和政策鼓勵行為；五是實施市場化運作既有法律依據(jù)也有政策支持。這些內(nèi)容在《土地管理法》《行政許可法》《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》和國家政策中都有明確規(guī)定。目前，適用于新農(nóng)村建設(shè)建房賣房的法律法規(guī)有15部以上，近40 條規(guī)定完全滿足了管理、建設(shè)、流轉(zhuǎn)和權(quán)益保障的需求，只是學(xué)習(xí)運用不夠，誤認(rèn)為是違法建設(shè)或小產(chǎn)權(quán)房，不僅傷害了建設(shè)者，也傷害了管理者。其結(jié)果，阻礙了“三農(nóng)”建設(shè)良好政策的實施。