如何依法管理城市國有土地

◎宋振榜

城市國有土地是單一的，是新中國成立以來多種來源土地并存的綜合區(qū)域，1982年修改的《憲法》把這一范圍內(nèi)的土地統(tǒng)一規(guī)定為國有，即沒有集體土地的存在。實(shí)踐中對其理解和管理很不到位。

城市國有土地在管理上與法理上存在不一致,究其原因，是行政管理部門對法律的權(quán)威性和嚴(yán)肅性認(rèn)識不夠，也是法制觀念淡薄的體現(xiàn)，致使以文件取代法律的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。如何依法管理城市國有土地呢？現(xiàn)將法律規(guī)定和歷史狀況梳理如下，供大家研討。

一、物權(quán)規(guī)定的權(quán)利

法律是國家意志，全民意志。《憲法》第五條第五款規(guī)定：“任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。”《物權(quán)法》第五條規(guī)定：“物權(quán)的種類和內(nèi)容，由法律規(guī)定。” 據(jù)此，凡屬物權(quán)歸屬的程序和內(nèi)容，只有法律才有權(quán)作出規(guī)定，行政法規(guī)、地方法規(guī)、規(guī)章以及部門文件均無權(quán)作出，相關(guān)規(guī)范，也只能依照法律作出實(shí)施性或應(yīng)用性規(guī)定。對于《物權(quán)法》出臺以前已經(jīng)作出的規(guī)定，如與法律不一致，應(yīng)當(dāng)依法修改或廢止。對此《立法法》有相應(yīng)規(guī)定。今年，國務(wù)院已啟動清理新中國成立以來的規(guī)范性文件工作，清理一批，公布一批，使文件與法律保持一致，維護(hù)法制的統(tǒng)一，體現(xiàn)了國家依法治國和依法行政的決心。

國有土地所有權(quán)是物權(quán)的種類之一，法律既然規(guī)定為國有土地，就應(yīng)依法規(guī)范管理。

二、城市國有土地所有權(quán)的相關(guān)規(guī)定

《憲法》《物權(quán)法》規(guī)定：“城市的土地，屬于國家所有。”城市是按國家建制確定，以建設(shè)現(xiàn)狀命名，也是通俗叫法。《土地管理法》等相關(guān)法律和地方法規(guī)以及有關(guān)文件進(jìn)行了具體化或技術(shù)性叫法，即城市市區(qū)或建成區(qū)，新修訂的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》是以建成區(qū)內(nèi)外劃分的，以便理解和操作。其地域范圍是與《憲法》《土地管理法》《物權(quán)法》等一致的。

國有土地所有權(quán)的形成和命名共分兩大類：一類是法律直接以地域范圍作規(guī)定，例如《憲法》規(guī)定的城市土地、礦藏、水流、山嶺、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有；二是歷史上經(jīng)歷了法定工作程序，例如經(jīng)過國家征收（征用）、政府確權(quán)、移民、沒收、收購等法定程序。以上情況涉及的法律、行政法規(guī)、地方法規(guī)、部門規(guī)章和應(yīng)用解釋中都有明確規(guī)定，只是大家沒有分別領(lǐng)會。

《物權(quán)法》第五條規(guī)定：“物權(quán)的種類和內(nèi)容，由法律規(guī)定。”國有土地所有權(quán)是物權(quán)種類之一，其性質(zhì)和名稱，只能以法律規(guī)定為準(zhǔn)，其他文件無權(quán)規(guī)定或擅自改動。

《憲法》第十條第一款和《土地管理法》第八條規(guī)定是一致的。《河南省實(shí)施〈土地管理法〉辦法》原第四十一條是對法律的實(shí)施性規(guī)定，是對市區(qū)國有土地的操作性指導(dǎo)。

根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，城市市區(qū)是指建成區(qū)，新修的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》也是以此劃分的。在此范圍內(nèi)沒有集體土地的存在。《憲法》《土地管理法》等法律都把集體土地劃分在了郊區(qū)和農(nóng)村，所以征收土地只能在郊區(qū)和農(nóng)村實(shí)施。否則，與法無據(jù)。因?yàn)檎魇帐翘刂笇w土地的征收，《物權(quán)法》第四十二條有明確規(guī)定。

農(nóng)民集體所有的土地也是以地域范圍命名。1949年至1956年屬農(nóng)民土地私有時(shí)期，當(dāng)時(shí)的縣政府頒發(fā)有《房屋土地所有權(quán)證》；1956年中央頒發(fā)《高級農(nóng)業(yè)合作社示范章程》，實(shí)行土地入社，自然形成以生產(chǎn)隊(duì)集體所有的土地形式。1961年中央頒發(fā)《農(nóng)村人民公社工作條例（試行）》，把集體土地所有權(quán)以地域范圍規(guī)定在生產(chǎn)大隊(duì)；1962年中央頒發(fā)《農(nóng)村人民公社工作條例（修正本）》，規(guī)定：“生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)的土地，歸生產(chǎn)隊(duì)所有。”即以地域范圍確權(quán)給生產(chǎn)小隊(duì)（現(xiàn)村民組）。從此，農(nóng)民集體所有的土地產(chǎn)生。但是，在確定的集體土地中，有的土地是國有土地的前身。因?yàn)槿肷鐣r(shí)，農(nóng)民有的土地是開墾的國有荒地。當(dāng)時(shí)政策是誰開墾誰收益，因?yàn)樵谄渖a(chǎn)隊(duì)成員耕種范圍內(nèi)，所以也一并規(guī)定為集體所有。對此，國土資源部曾有文件專題說明。

1982年修改的《憲法》，第十條第一款規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有。”又是以地域范圍確定所有權(quán)，將被圍進(jìn)城市之內(nèi)的原集體土地規(guī)定為國有，并未規(guī)定相應(yīng)程序。集體土地被劃定在城市以外，即郊區(qū)和農(nóng)村。該條第二款已明確規(guī)定。根據(jù)這一規(guī)定，城市國有土地將有多種土地形成：一是大家熟知經(jīng)過征收（征用）的；二是1950年城市郊區(qū)土地改革沒收后按國有土地分配的，當(dāng)時(shí)是郊區(qū)，現(xiàn)在是市區(qū)（建成區(qū)）；三是解放前市區(qū)內(nèi)資本家和市民私有的，上海市在1982年《憲法》修改后，當(dāng)年把私有證換為《國有土地證》；四是解放前的寺廟、學(xué)校等公地；五是近年被圍進(jìn)市區(qū)的都市村莊土地；六是通過有償使用（出讓、租賃和入股）取得的土地，七是1986年《土地管理法》實(shí)施以來，依法劃歸（收歸）國有的，統(tǒng)稱國有土地。

以上國有土地又分為三類：一是經(jīng)過征收（征用）的屬劃撥土地；二是經(jīng)過出讓、租賃和入股的屬于有償使用土地；三是其他國有土地。前兩種都有法定概念，后一種情節(jié)多樣，暫無法定概念，統(tǒng)稱國有，都市村莊土地屬于此類。

在市場經(jīng)濟(jì)和依法行政的背景下，對于都市村莊土地的依法管理：一是在政府不使用時(shí)，仍按現(xiàn)狀由原村組在村民自治的原則下自主管理，同時(shí)受《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》調(diào)整。二是需要發(fā)證的直接換發(fā)為國有土地證，但政府應(yīng)向群眾告知清楚相關(guān)依據(jù)和有關(guān)問題；三是政府開發(fā)時(shí)，應(yīng)采取收回國有土地使用權(quán)的方法；五是依照《土地管理法》的舊城改造、公共利益等規(guī)定和《房屋征收條例》對房屋和土地進(jìn)行補(bǔ)償，土地補(bǔ)償仍歸原農(nóng)民集體成員共有。具體方法標(biāo)準(zhǔn)由政府自定，有的市曾經(jīng)依法管理。

黨的十八屆四中全會后，國家大力倡導(dǎo)依法治國，強(qiáng)力推依法行政，落實(shí)的標(biāo)志應(yīng)是規(guī)定與實(shí)踐相符合。真正做到事實(shí)清楚，定性準(zhǔn)確，適用法律正確，妥善處理相關(guān)問題，逐步實(shí)現(xiàn)城市國有土地的依法管理。