加強縣級國土資源執法監察工作的幾點思考
——以南樂縣為例

◎岳志強 李勝權 姜慧琴

加強縣級國土資源執法監察工作的幾點思考
——以南樂縣為例

◎岳志強 李勝權 姜慧琴

國土資源執法監察是國土資源管理工作的法定職責和重要組成部分，是防止國土資源流失、維護國土資源管理秩序、確保18億畝耕地紅線不動搖的可靠保證?？h（市、區）級國土資源管理部門作為行政執法的前沿陣地，承擔的任務最重，責任最大。南樂縣國土資源局認真履行新的職責定位，改革創新、主動作為，攻堅克難、扎實工作，先后獲得“全省國土資源執法監察工作先進集體”“全省土地礦產衛片檢查工作先進集體”“全市國土資源系統推進依法行政先進單位”等榮譽稱號。為積極探索建立新常態下國土資源執法監察新路，該局工作人員深入基層，就日常執法中遇到的困難和問題、意見和建議進行了深入調研和認真思考。

一、縣級國土資源執法監察隊伍現狀

近年來，特別是姜大明部長提出要將違法違規問題“發現在初始，解決在萌芽”后，南樂縣國土資源局不斷加大執法監察工作力度，加強人才隊伍培養，加大源頭治理力度，致力于維護區域用地秩序日益完善。

1．從事執法監察工作的人員不足

南樂縣國土資源局從事執法監察工作的人員共31人，經費來源為差額預算管理。其中，局監察股4人，執法監察大隊9人，系縣局下屬事業單位，級別為股級；6個國土資源所，人員18名。他們要承擔全縣12個鄉鎮322個行政村624平方公里的工作任務，人員嚴重不足。如城關國土資源所，有工作人員3名，要承擔城關鎮、楊村鄉兩個鄉鎮共計53個行政村的管理工作，而?？皣临Y源所4名工作人員要承擔?？版?、千口鄉共計77個行政村的工作任務。業務上，全縣土地、礦產違法面積較大的（基本農田3畝以上，一般耕地5畝以上，其他土地10畝以上）由執法監察大隊進行立案查處，面積較小的（基本農田3畝以下，一般耕地5畝以下，其他土地10畝以下）由各基層國土資源所查處。監察股負責對有關違法案件情況研究和分析，并監察指導6個國土資源所開展執法業務；監察大隊和國土所負責全縣動態巡查，及時發現和制止違法行為，配合相關部門實施土地、礦產案件強制執行任務。

2．執法監察人員業務素質有待提高

縣（區）和鄉（鎮）接受上級培訓和教育的機會相對較少，導致有些執法人員的業務素質偏低。該局人員大部分是高中甚至初中文化水平，本科以上學歷的寥寥無幾。近5年來，執法監察人員集中參加專業性學習培訓不足5次。有近10年的時間，沒有接收過真正的大學畢業生，每年安置的都是部隊復員軍人。在執法監察人員中，本科以上的只有3人，僅占9%;大專學歷的11人，占35%；高中（初中）的占17人，達到了56%。學歷結構偏低，再加上缺少實戰經驗，遇到突發情況時，不能準確判斷、精準執法，往往容易延誤執法時機。

3．存在工作經費不足等問題

國土資源執法監察不僅要處理日常工作，而且還要主動配合各相關部門開展執法監察工作。但現實情況是，縣（區）級和基層國土資源所工作經費不足，缺乏統一標志的交通工具、通信工具、執法服裝等，包括離縣城最遠、處于冀魯豫三省交界處的?？皣了趦?個國土所都沒有配備統一交通工具，震懾力不足。而且，基層工作力度大、任務重，缺少經費保障，容易導致以罰代法、處罰不力等現象。

二、縣級國土資源執法監察工作推進中存在的問題

在實際工作開展中，存在一些不容忽視的問題，主要有以下幾個方面。

1．日常執法中面臨的查處難題依然存在

《違反土地管理規定行為處分辦法》規定，一年內本行政區域違法占用耕地面積占新增建設用地占用耕地總面積的比例達到15%以上，或者雖然未達到15%，但造成惡劣影響或者其他嚴重后果的，將對地方政府主要領導和有關領導人員給予處分。在實際查處中，面臨的最大問題就是“查”“處”兩難。如該局在發現楊村鄉106國道邊一宗在建違法占地事件后，對其立即進行了制止，但所有在場人員均不承認是當事人，致使責令停止土地違法行為通知書無法當場下達，后詢問村干部，才知道當事人就在現場，但當事人拒不簽字，造成了查處不及時。有的和執法人員打游擊，你來我就停，你走我就建。有的甚至利用節假日和夜間突擊蓋房，使強制拆除工作又擺在了面前，不僅給當事人造成損失，也導致了土地資源低效利用、各項規劃難以執行，或多或少造成執法部門與群眾之間的關系緊張。

2．國土資源法律保障不完善

土地違法案件調查取證難、查處難，甚至會出現圍攻執法人員、暴力抗法等現象。如在制止韓張鎮南高莊李某違法占地現場，執法人員就遇到了幾十人甚至上百人的圍攻和謾罵；在查處西邵鄉潘古寧甫村潘某違法占地時，當事人及其親屬對執法人員進行辱罵毆打，砸毀執法車輛，造成執法人員輕傷。究其原因，主要是法律法規機制不完善，在打擊違法違規行為中，國土資源管理部門沒有強制執行權，不能封存、不能扣留、不能拆除，往往導致某些案件虎頭蛇尾、久拖不決，有的甚至結不了案。如果需要強制執行，必須依法向人民法院提出申請。但由于介入調查、立案時間長等原因，往往久拖不決，使得違法用地狀態不及時或無法消除，違法行為得不到應有的懲罰，缺少執法威懾力。

3．存在政府違法違規用地行為

個別地方政府為了發展經濟，不斷擴大城市建設，在土地供應指標不足、土地征供地程序相對復雜、征供地費用高昂的情況下，存在未批先用、少批多用、邊報邊用等違規用地行為。一些村集體經濟組織受短期利益的驅使，默許、支持甚至參與違法用地，很多時候為了規避辦理繁瑣的用地手續，往往與違法用地單位簽訂非法的土地轉讓（租賃）協議，導致“以租代征”、非法占用、擅自出租集體土地等土地違法行為發生。國土部門在很多時候處于查處地方政府或政府部門這樣的尷尬位置，執法難度遠大于其他行政執法部門。比如南樂的產業集聚區道路違法違規建設，被列入衛片執法檢查工作整改條目。而公益事業如學校、醫院等占地也出現過類似的情況。衛片監測到的這類違法占地面積大、查處難，后期的整改工作不僅耗時耗力，更會造成巨大的資金浪費，單憑國土資源管理部門的力量完不成整改到位，進而責任隨之上升。

三、關于加強縣級國土資源執法監察工作的幾點意見

多年來，國土資源執法現狀不容樂觀，一個個的新案件、新問題層出不窮，國土資源管理部門面臨著失職、瀆職、不作為的巨大風險。如何更好地促進執法監察工作科學高效開展，筆者認為應該主要從以下幾個方面進行著手。

1．加強執法人才隊伍建設

首先，要加強學習教育，從法律法規、業務知識、服務水平等方面進行全面強化教育，實行學習、測試、工作“三位一體”考核機制，嚴把人員的進口關，提高人員素質。配備有統一標志的執法車輛、儀器、服裝，著力解決執法裝備落后問題，保障必要的交通、通信和外業補助，進一步提高執法服務水平。其次，南樂縣現有的執法力量嚴重不足，執法監察大隊編制應增加到至少20名，各基層國土所應增加到6名，加強政策傾斜，系統人員經費全部納入財政預算。再次，就是提高行政管理級別，低職高配，負責人由本級和上一級國土部門雙重領導，能夠方便協調上下關系，包括與鄉（鎮）政府與村支兩委的溝通協調，促進工作順利快速開展。

2．強化共同責任機制執法力度

南樂縣委、縣政府兩辦出臺了《南樂縣國土資源管理共同責任機制實施意見》，明確了全縣12個鄉（鎮）黨委、政府是土地管理的第一責任人，公安（派出所）為第二責任人，縣國土局、住建局、綜合執法局等為第三責任人。但在實際操作中，各職能部門配合不是太好，應進一步細化分工，提高共同責任機制執行力。對于占地面積較大的案件，特別是政府行為的，縣（區）級國土資源管理部門確實查處難、立案難、程序走不動的，建議由上一級國土資源管理部門執法監察支隊進行立案查處，甚至啟動問責程序，加強建立市縣聯合共同執法，使違法行為真正得到查處。

3．加快推動法治國土建設

一是建議和城管合并執法。國土資源執法與城管是密切相關的，好多業務職責是交叉共有的，而且他們有直接拆除的權力，按照《城鄉規劃法》，不符合城鄉規劃的，鄉（鎮）政府可以直接拆除?？h城規劃區、控制區以內的由國土局執法監察大隊配合城管執法共同執法，鄉（鎮）規劃區、控制區有國土資源所配合鄉（鎮）政府或委派規劃所（村鎮建設發展中心）共同執法。二是由上級領導牽頭，合并成立綜合性的執法局，公安局抽調部分干警成立綜合執法警務室，對暴力抗法者或不配合的頑固分子進行相應法律制裁，對較大的案件，縣綜合執法局可以延伸到鄉（鎮）執法，形成部門協同、齊抓共管的態勢。

國土資源執法監察工作至關重要，南樂國土資源局秉承“發展在初始，解決在萌芽”的執法觀念，努力建設法制完備、職能科學、公開公正的管理體系，執法嚴明、勤政廉潔、權威高效的人才隊伍，法治統籌、責權統一、守法誠信的管理秩序，完善法律體系，嚴格依法行政，依法開展維權，不斷提升依法行政的能力和水平。

（作者單位：南樂縣國土資源局）