土地出讓金的法律問題探討

◎宋振榜

土地出讓金的法律問題探討

◎宋振榜

隨著我國經(jīng)濟(jì)和城市建設(shè)的快速發(fā)展，建設(shè)用地需求量越來越大，國家土地行政主管部門代表國家行使對(duì)國有土地的處分權(quán)，同符合條件的土地使用權(quán)申請(qǐng)人簽訂土地出讓合同，土地使用者依照合同向國家繳納土地出讓金，從而獲取土地使用權(quán)。而土地出讓金的欠繳等一系列問題也隨之而來，導(dǎo)致了國有資產(chǎn)流失。

在實(shí)踐中，有的機(jī)關(guān)自行委托中介機(jī)構(gòu)評(píng)估地價(jià)，以此認(rèn)定為出讓金，并作為土地資產(chǎn)流失額，追究相關(guān)人員的法律責(zé)任。這種做法一是沒有真正了解土地出讓金的形成機(jī)制，二是不符合法定職權(quán)和程序，三是缺少自行認(rèn)定的法律依據(jù)，四是代行了他人權(quán)益。除非法律另有特別授權(quán)方可實(shí)施。

土地出讓金的形成是經(jīng)法定程序和權(quán)限，并經(jīng)特定的市場規(guī)則產(chǎn)生，區(qū)別于民事行為造成損失的核算方式。所以，任何機(jī)關(guān)自定出讓金數(shù)額必將超越相關(guān)法律。

一、出讓土地的概念和基本條件

《城市房地產(chǎn)管理法》第八條規(guī)定：“土地使用權(quán)出讓，是指國家將國有土地使用權(quán)……在一定年限內(nèi)出讓給土地使用者，由土地使用者向國家支付土地使用權(quán)出讓金的行為。”

這一規(guī)定告訴我們，土地出讓方是指國家，具體由市縣兩級(jí)人民政府代行國家權(quán)利，而另一方受讓人必須向國家支付出讓金，雙方自愿成就，缺一不可。缺少任何一方出讓土地行為不成立，也就無從談起出讓金數(shù)額（損失額）。但長期以來有的機(jī)關(guān)自定出讓金，既沒有政府對(duì)出讓土地的批準(zhǔn)，也沒有土地受讓人行使權(quán)利。因此，自定出讓金的做法只能成為虛構(gòu)。

二、出讓土地涉及多部法律規(guī)范

市縣政府批準(zhǔn)出讓土地使用權(quán)是行政許可事項(xiàng)，既受《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》等法律法規(guī)的規(guī)范，也受《行政許可法》調(diào)整。

《行政許可法》第四條規(guī)定：“設(shè)定和實(shí)施行政許可，應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序。”根據(jù)這一規(guī)定，土地使用權(quán)的出讓未經(jīng)市縣政府批準(zhǔn)，并經(jīng)法定條件和程序運(yùn)作，出讓金也就無從產(chǎn)生。

不僅如此，在出讓土地之前，還涉及城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)保、文物、林業(yè)等前置批準(zhǔn)的法律規(guī)范，各有相應(yīng)部門的管理職權(quán)和許可條件，自行確認(rèn)出讓金也必然違反諸多部門法律和超越其執(zhí)法權(quán)限。

三、出讓土地的基本條件和程序

出讓土地是建立在國有土地之上。如是集體土地，不存在土地出讓事宜，也就不存在出讓金問題。目前，我國對(duì)集體土地尚不實(shí)行有償使用，有些機(jī)關(guān)對(duì)集體土地也自行委托評(píng)估出讓金，首先是代行了國家征收土地的職權(quán)，其次是代行了政府供地權(quán)，即行政許可權(quán)，除此，也代替了受讓人的接受權(quán)。

出讓土地有以下基本條件和程序：首先是國有土地，并符合建設(shè)規(guī)劃，由土地、城建、規(guī)劃、財(cái)政等多部門制定出讓方案、經(jīng)政府批準(zhǔn)，由土地管理部門實(shí)施出讓。土地管理部門是實(shí)施土地出讓的執(zhí)法主體：一是委托評(píng)估出讓土地的基礎(chǔ)價(jià)；二是由專門機(jī)構(gòu)確定出讓低價(jià)；三是經(jīng)協(xié)議或招拍掛程序，在不低于出讓底價(jià)的情況下，其成交額即為出讓金。此后，土地管理部門與受讓人簽訂出讓合同，土地使用者繳納出讓金，辦理登記，領(lǐng)取土地使用權(quán)證，取得使用權(quán)。以上主要法定程序和條件缺一不可。

四、土地出讓金由三部分要素構(gòu)成

國務(wù)院辦公廳《關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》規(guī)定：“國有土地使用權(quán)收入是政府以出讓等方式配置國有土地使用權(quán)取得的全部土地價(jià)款，包括受讓人支付的征地和拆遷補(bǔ)償費(fèi)用、土地前期開發(fā)費(fèi)用和土地收益等。土地價(jià)款的具體范圍包括：以招標(biāo)、拍賣、掛牌和協(xié)議方式出讓國有土地使用權(quán)所確定的總成交價(jià)款。”根據(jù)該項(xiàng)規(guī)定，土地估價(jià)機(jī)構(gòu)評(píng)估出的土地價(jià)不包括經(jīng)過協(xié)議或招拍掛成交的增值部分。土地征收和拆遷補(bǔ)償只是市場環(huán)境下的土地成本，增值部分是土地收益，三者合成才是土地出讓金。

根據(jù)以上機(jī)制，除經(jīng)法定程序和受讓人親臨現(xiàn)場成交的價(jià)款外，其他機(jī)關(guān)或個(gè)人自定或委托核定的價(jià)額都不是出讓金。因此，自定出讓金，因缺少實(shí)現(xiàn)土地收益的法定程序和條件，無法實(shí)現(xiàn)土地收益，這也是造成國有土地資產(chǎn)流失的情節(jié)。把土地成本誤認(rèn)為出讓金是與法不符的。

五、出讓土地是行政許可事項(xiàng)

《土地管理法》第四十四條規(guī)定：“……具體建設(shè)項(xiàng)目用地可以由市、縣人民政府批準(zhǔn)。” 此為行政許可。

《行政許可法》第四條規(guī)定：“設(shè)定和實(shí)施行政許可，應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序。”第十六條第四款規(guī)定：“法規(guī)、規(guī)章對(duì)實(shí)施上位法設(shè)定的行政許可作出的具體規(guī)定，不得增設(shè)行政許可；對(duì)行政許可條件作出的具體規(guī)定，不得增設(shè)違反上位法的其他條件。”

根據(jù)以上規(guī)定，確定土地出讓金只有經(jīng)法定的權(quán)限和程序，他人無權(quán)自定。沒有受讓人的定價(jià)更是不可取的。

《行政許可法》第八十三條第二款規(guī)定：“……不符合本法規(guī)定的，自本法施行之日起停止執(zhí)行。”據(jù)此，即便有其他不一致的相關(guān)規(guī)定，也是停止適用的。

該規(guī)定屬于特別規(guī)定，法律效力高于其他法律。這也是社會(huì)主義法制統(tǒng)一的體現(xiàn)。

六、堅(jiān)持依法執(zhí)法促進(jìn)社會(huì)文明

《憲法》第五條規(guī)定：“……國家維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)……任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。”黨的十八大以來，黨和國家極力推進(jìn)依法治國和依法行政，無論是司法還是行政，均應(yīng)依法辦事，執(zhí)法有據(jù)，依法服人，既要維護(hù)國家權(quán)益，也要防止追責(zé)不當(dāng)。

（作者單位：河南省國土資源廳）