公民權視野下農民工權益保護

孟　磊，單　芳

(1.浙江大學 光華法學院，杭州 310008；2.浙江工商大學 工商管理學院， 杭州 310018)

社會熱點論壇

公民權視野下農民工權益保護

孟磊1，單芳2

(1.浙江大學 光華法學院，杭州 310008；2.浙江工商大學 工商管理學院， 杭州 310018)

[摘要]農民工問題是我國當前進一步推進城鎮化建設進程中必須加以應對的難題，現有的解決路徑存在著諸多不足，公民權理論的引入為此問題的解決提供了新的思路。通過分析發現，公民、政治權利與社會權利間的復雜關系困擾著公民權實踐。本文基于對馬歇爾公民權思考的重新梳理，用羅爾斯的正義論思想來重新解釋公民權理論，從而確立起公民、政治與社會三種權利之間的關聯性。以此為基礎，從戶籍、土地制度改革和社會權利的司法救濟等方面提出了解決農民工問題的較為完整的路徑。

[關鍵詞]城鎮化；農民工；公民權

城鎮化，抑或城市化，是由“urbanization”一詞翻譯而來。它指的是農村人口或勞動力主動或被動地向城鎮流動的過程，它的最終目的或根本價值可以簡單地表述為“農民的市民化”。然而在我國，由于農村龐大的人口基數和城鄉經濟發展之間的巨大差異，城鎮化注定是一個緩慢的過程，也因此造成了許多過渡時期的特定現象，農民工問題便是其中之一。農民工指那些在城鎮務工卻是農村戶口的農村剩余勞動力。我國城鎮中究竟有多少外出農民工，不同渠道來源所給出的數據并不完全一致。“根據抽樣調查結果，2014年全國農民工總量為27 395萬人，比上年增加501萬人，增長1.9%。其中，外出農民工16 821萬人，比上年增加211萬人，增長1.3%；本地農民工10 574萬人，增加290萬人，增長2.8%。”[1]如此龐大數量的農民工群體提供了廉價的勞動力資源，為我國改革開放以來的經濟發展作出了巨大的貢獻。不過與農民工對城市發展所作出的巨大貢獻相比較，農民工從城市得到的補償卻很低微。在就業、醫療、保障性住房和隨遷子女的教育等問題上，農民工群體所遭遇的困境和其所得到的救助之間存在著嚴重的失衡，如何解決農民工的權利保障問題，是我國城鎮化能否順利實現的關鍵性難題。

一、對農民工問題現有解決路徑的批判

隨著農民工問題逐漸上升為我國城鎮化進程中必須加以克服的難題，學界的研究熱情日益高漲，國家和地方政府層面也開始出臺了一些針對性措施。但是對于農民工問題的真正解決來說，有的只是停留在表象層面，有的未能抓住問題的本質。

1.只考慮到了農民工的生存壓力和物質生活需要，忽視了精神關懷和對農民工人格尊嚴的尊重。在關于農民工問題的解決路徑中，存在著諸多的思考模式。其中一種占據主導地位的模式從農民工的生存和物質需要角度出發，考慮到城鄉之間巨大的發展水平差異和生活水平落差，將農民工進城務工的動機解釋為緩解生存壓力，滿足物質生活的需要。對于絕大多數農民工來說，進城務工是他們為改善生存狀況而不得已采用的手段，城鎮并不具有“落腳之地”的意義，相反在他們心中，“落葉”終究是要“歸根”的。農民工在城市中工作多年，城市始終將他們視為是“外來客”，農民工在心中也始終以“外來客”的心態自居。在農民工與其所工作的城市彼此間相區隔的背景下，城市如果能夠在確保對農民工工資及時支付的前提下適當地提高他們的工資水平，在諸如工傷事故中對其予以救助，似乎就已經做到城市的應盡義務。然而，隨著第一代農民工的逐漸老去，這種解釋路徑的效力也在逐漸減弱，“80后”“90后”等新生代農民工與農村之間那種“葉與根”的關系已變得甚為模糊。相較于第一代農民工而言，“落腳城市”是新生代農民工的最高需要，在某種意義上，文化上的認同與精神方面的渴求已成為他們寧愿“蝸居”在城市的重要支撐。有學者通過對上海地區新生代農民工日常生活的考察，認為對于新生代農民工而言，“私密空間與生活質量”超越了工作本身，與此同時，他們更為關注工作過程中的權利保障與尊嚴維護[2]。

2.引入公民權理論作為指導，但是在具體到農民工權利保護的實際時，往往傾向于關注公民權的某一方面，無法對農民工問題予以根本、徹底的解決。公民權理論在國內的引入和傳播為農民工問題新的解決途徑提供了智力支撐。公民權理論的經典闡釋源自托馬斯·T·馬歇爾，他將公民權界定為“一種地位(status)，一種共同體的所有成員都享有的地位，所有擁有這種地位的人，在這一地位所賦予的權利和義務上都是平等的”[3]。立足于對英國社會歷史發展的經驗考察，馬歇爾將公民權劃分為關于人的各種自由和財產的公民權利(civil right)，涉及公民對政治共同參與的政治權利(political right)及針對社會福利和各種社會保障的社會權利(social right)。正因為有著這種立足于英國歷史發展的經驗考量，有觀點認為馬歇爾事實上只是給出了關于公民權發展的“經驗描述”，并未對其作出有說服力的因果解釋，因此說馬歇爾的思想不免失之于片面[4]。暫時拋開這一觀點具有多大程度的準確性不談，它正確揭示出馬歇爾對于公民權三個部分間相互關系的論述缺乏明晰性。盡管馬歇爾認為政治權利和社會權利間存在著一定的時間重疊，但是“公民權利是在18世紀，19世紀是政治權利，20世紀則是社會權利時代”的論述極容易使人誤認為公民權的發展只是一條直線的歷史軌跡，進而忽視了三種權利間相互聯系、需要及支撐的關系，從而導致只關注某一方面公民權的公民權時間并不能確保主體完整實現公民權。

蘇黛瑞的研究就是上述情形中的一例。蘇黛瑞的《在中國城市中爭取公民權》一書可以認為是將馬歇爾的公民權理論運用于中國實踐的早期嘗試和典范。在該書中，蘇黛瑞“把那些在城市中擁有法定的官方身份或隸屬關系并由此享受國家提供物品的人，看作是完整的、由國家認可的正式市民”[5]8。進一步的分析表明，將農民工區隔于“國家認可的正式市民”之外的是我國長期實行的城鄉二元體制及其主要表現形式的戶籍制度。由此，問題的解決方案呼之欲出，要落實農民工的公民權必須要對戶籍制度加以改革。然而，農民工問題在這一分析框架之下并沒有能夠真正得到解決，推論所依據的前提有缺陷必然導致整個推論結果的無效。如果城市中那些“由國家認可的正式市民”并不等同于我國憲法中對公民的基本界定的話[5]318，那么“這在揭示導致‘農民工'之劣勢的一個制度性因素的同時，也在很大程度上遮蔽了其他制度性因素……其中最值得注意的，就是農民對于財產、特別是房屋和土地的自由處置權問題”[6]。與農民的此種財產權利之缺乏相對應，1982年憲法宣布將城市的土地收歸國有之后，一方面，這種所有權是否能夠被解釋為名義上的所有權從而由市民享有土地使用權還存在不確定性，另一方面，城市商品房在70年土地使用權到期之后產權應該如何處理同樣是值得人們擔心的。

二、公民權理論的困境與重構

1.公民權理論的困境

這一困惑的存在首先與公民權的權利屬性密切相關。談到權利，就不能不提到康德。通過對康德權利理論的闡述，能夠從其中提煉出兩個構成權利的根本性要素：其一，康德關于自由主義的基本觀念可以表述為，每個人可以且有能力自主決定自己的生活方式，只要不與社會的基本正義原則相沖突，每個人都可以按照自己的意志給出自己的選擇和計劃[7]。這一點可以稱之為權利的主體性要素。在東西方的歷史上，因為宗教、道德或政治等方面的原因將人不當人對待的例子比比皆是，宗教中有所謂的虔信者與異端、異教徒的分別，道德層面有君子和小人之分，政治中更多的是主人與仆從的區別。這些類似貼標簽的做法背后隱含著的不僅僅涉及社會各方面資源的分配，更為惡劣的則是直接將其與人和非人的區分等同。換言之，某些方面的偏見足以置人于非人的地位且處之于非人的待遇之中。權利話語的進步之處在于它首先否定因自然方面的稟賦差異而將人貶至天生的奴隸地位，其次它反對因社會發展狀況的不同而對人作為人的主體性尊嚴予以削減。用康德的話來說，就是人是目的，而非手段。其二，權利的另一個構成性要素充分表達在下述言辭之中：“在這些有意識行為的相互關系中，權利的概念并不考慮意志行動的內容，不考慮任何人可能決定把此內容作為他的目的。換言之，在一個權利問題中不需問人。”[8]這句話表達的意思可以用四個漢字來歸結，即：自由意志。康德所理解的權利概念可以歸結為：自由主體的自由意志。

用康德的權利觀來分析公民權時會遭遇到一種危機：公民權中的社會權利在自由主體的自由意志的權利觀之下難以證明自身的合法性。通常理解的社會權利包含了兩個層面的內容：其一是作為公民有依法從國家獲得基本生活保障的權利，其二則是如果提供權利的條件尚不具備或遭到了侵害，有獲得救濟的自由。一種極具說服力的反對意見是，與公民、政治權利對政府消極不作為的要求相比，社會權利對國家、社會有很深的依賴性，國家、社會的積極行為是其自身實現的必要條件。鑒于此，有學者討論了權利的基礎從康德的自由原則向哈貝馬斯商談原則的轉變，進而提出“交往行動理論”視域下的公民權，其理論基礎在于：“哈貝馬斯認同康德將權利界定為自由，但認為這種自由不是存在于主體意識中的同質的意志自由而是存在于交往過程中的異質的行動自由……哈貝馬斯‘去主體’地繼承了康德的權利觀”[9]，然而，用“交往行動理論視域下”的公民權理論雖然能夠證成社會權利的合法性，再將其運用到公民、政治權利領域中卻出現了新的困境。公民、政治權利領域中的大多數權利是人之為人所根本需要的，訴諸于“交往行動”的合法性論證則嚴重削弱了公民、政治權利的價值。

上文中的困惑以及為解決此困惑展開的論證似乎傾向于表明：公民、政治權利與社會權利間存在著根本性的差異，與對政府行為方式的不同要求相關聯，支撐政府行動合法性的價值基礎是完全有別的。將兩種不同的價值判斷歸于同一個概念之下，其結果是導致公民權這一概念在理論上無法成立。因此，我們必須在下述兩種方案之間擇其一：要么是棄用公民權這一概念，要么是為公民權概念提供新的基礎。俗話說不破不立，但是事實上“立”的難度要遠遠地超過了“破”，因而下面的論述旨在為公民權概念尋找新的合法性支撐。

2.公民權理論的重構

通過對現代西方政治理論的研讀，筆者發現約翰·羅爾斯關于正義的研究對于公民權理論的重構具有極大的借鑒意義。在民主社會中如何實現正義？這一問題的提出暗含著民主社會并不當然地等同于正義的社會，在正義問題上，歷史從未終結。回到羅爾斯所要探討的主題，他并不認為存在著完美單純的人性，相反，在涉及利益分配的問題上，人們并不是無動于衷，每個人都傾向于擁有較大而非較小的份額。如果任由每個人如此考慮且付諸實施的話，社會必將陷入混亂之中，因此必須要有能夠規制利益分配且獲得大多數認同的社會安排，這便是社會正義的原則了。社會正義原則確定每個人的權利義務分配，以此為依據，進而型構基本的社會制度。因而社會基本制度與正義密切相關，也就是說社會基本制度的設計必須遵照正義的原則。羅爾斯由此提出了著名的“正義的兩個原則”。“第一個原則:每個人對與其他人所擁有的最廣泛的基本自由體系相容的類似自由體系都應有一種平等的權利。第二個原則:社會的和經濟的不平等應這樣安排,使它們被合理地期望適合于每一個人的利益；并且依系于地位和職務向所有人開放。”[10]60-61兩個原則之間存在著一種“詞典式的優先性次序”，即正義的第一個原則優于第二個原則。對于這兩個原則，羅爾斯進一步解釋道：“它們區別開社會體系中這樣兩個方面：一是確定與保障公民的平等自由的方面，一是指定與建立社會及經濟不平等的方面。”[10]61屬于公民基本自由的有政治上的選舉與被選舉、言論、機會等方面的自由，良心、思想自由，人身和財產方面的自由權利等，收入和財富分配問題則被劃入第二個原則的領域。如此看來，我們可以說羅爾斯“正義的兩個原則”與公民、政治權利和社會權利基本上是分別對應的。換言之，那支撐著羅爾斯“正義的兩個原則”得以成立的基礎同時也是公民權概念賴以成立的合法性支撐。

在羅爾斯看來，“正義的兩個原則”不是給定的，而是原初狀態中的人們所選定的，因而在羅爾斯這里，社會契約不是用來解釋國家的合法性來源問題，而是為了論證何為正義。猶如自然狀態的人類的境況說明了人們為何要締結國家，原初狀態中人類的境況同樣可以解釋人們對正義原則的選擇。因此就必須要追溯到羅爾斯的人性論才能對這一切予以解釋。總地來看，羅爾斯關于原初狀態中人性的假設可以歸結為：他們既不像霍布斯所認為的那樣每個人與其他一切人都構成敵對關系，也沒有盧梭所描述的那樣充滿了自愛與憐憫；他們既不利他也不完全利己。因而可以說，羅爾斯所理解的人性狀態介于原子化的個人與社會關系的產物二者之間，非原子化的個人排斥絕對意義上的個人神圣權利，非社會關系產物的論斷則將人從社會關系的絕對束縛中解放出來。因而用“人是自由平等的理性造物”來對其加以概括顯然是合適的。

將羅爾斯的思想引入到公民權的討論中，可以歸結出支撐公民權概括的兩條基本原則：第一條原則是社會生活中的所有成員都是自由平等的公民；第二條原則依賴于第一條原則，即任何公民的權利都不是絕對的。由此可以總結出：當公民、政治權利與社會權利處于同一空間之中時，一方面應當承認公民、政治權利對社會權利的優先地位，不談公民、政治權利而只談社會權利是有危害的；另一方面公民權利與政治權利并不是絕對不能加以克減的，社會權利得以實現的關鍵在于政府的財力，這必然涉及對一部分公民自由與財產權利的限制。

三、農民工權利的保護路徑

公民權利、政治權利與社會權利構成了主體公民權的完整統一體。具體到對農民工權利的保護方面，公民、政治和社會權利這三個方面是缺一不可的。可從下述兩個方面加以思考：

首先，在公民、政治權利方面，應著手進行戶籍制度改革，加強對農民的土地、房屋等財產權益的保護。在我國城鎮化的起步階段，法律在城市與農村、市民與農民之間人為設定了十分嚴格的界限。換言之，市民與農民在公民的同一身份之外尚存在著更具決定性的“身份壁壘”。這一“身份壁壘”所指的就是我國目前所實行的戶籍制度。更進一步來說，戶籍制度對于那種“城市空氣”的傷害遠遠無法與它對身份受限制者利益所受的損害相比較。從這個角度來說，廢除戶籍制度絕不是走城鎮化道路的必然要求，反過來說，即便是不實施城鎮化道路，戶籍制度也是不能被容忍的。因為，戶籍制度與公民的遷徙自由權利相悖。我國1954年憲法明確規定“中華人民共和國公民有居住和遷徙的自由”。新中國成立初期所面對的國民經濟普遍的落后狀況決定了在有限資源前提之下，優先發展重工業就必須在農業發展方面作出重大“犧牲”，農業被認為是為工業服務的，農村附屬于城市。1958年，國務院頒布了《戶口管理條例》，將農業與非農業戶口的區分以法律形式固定下來，農業戶口自發地遷徙受到極其嚴格的控制。現行的1982年憲法進而沒有規定公民的遷徙自由權利。然而，從自然法的角度來說，人有自由決定其居住和遷徙的自然權利；從戶籍制度對于農民工的具體不利來看，即便農民工能夠進城打工經商，然而市民身份的缺失也會導致農民工無法獲得平等的發展機會和經濟社會權利保障。針對這一問題，國務院于2014年正式出臺了《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，其中提出了“全面放開建制鎮和小城市落戶限制”“有序放開中等城市落戶限制”“合理確定大城市落戶條件”“嚴格控制特大城市人口規模”的戶籍改革方案[11]。通過漸進式的戶籍制度改革，影響農民工公民權保護的公民身份問題將逐步得到改善。

在改革戶籍制度的同時，事關農民工財產權的土地制度改革勢在必行。我國2004年頒布的憲法修正案修改了1982年憲法的第十三條，修正后的第一、二款為：“公民的合法的私有財產不受侵犯。”“國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權。”這里反映出我國對于作為一種基本權利的財產權的認可。但是問題在于：什么是公民“合法的私有財產”？如何對之加以界定？具體到對農民工財產權的保護方面，除了農民工自己合法的勞動收入之外，農民工是否還享有與其農民身份相關的其他財產權利？結合我國的具體國情，這里的問題便可轉化為農民對于以其名義承包經營的土地享有何種財產權益?事實上，在相當長的歷史時期里，我國所施行的是土地的私有制。新中國成立后，經過一系列的運動，有關土地制度的法規幾經變更。1982年憲法第十條規定：“城市的土地屬于國家所有。”“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”對于農村集體所有的土地，農民可以通過和農村集體組織間訂立承包合同的形式承包小塊土地，對于該塊土地農民享有自主經營的權利。一個完整的財產權概念應當包括對財產進行占有、使用、收益及自由處分權益的總和，因此只規定有關土地的使用權是不足以論證農民享有對土地的財產權利的。雖然當前國家已經承認農民可以自由流轉土地使用權，但是這并不能從根本上改變農民對土地的“權利虛位”，此外對于宅基地的權益規定還十分模糊。目前關于土地的權利規制嚴重限制了農民工財產權利的享有和行使，在農村中啟動旨在確認農民對土地享有財產權利的土地制度改革，是實現農民工公民權的必然要求。

其次，在社會權利方面，通過對司法體制的改革促使司法救濟能夠成為保護農民工社會權利的有效途徑。王小章教授在《論以積極公民權為核心的社會建設》一文中提出“積極的公民權”和“消極的公民權”的概念區分，其中“積極的公民權”主要指公民權是經由積極的爭取而得到的，那種自上而下被給予的則是“消極的公民權”。二者的主要區分在于消極公民權之下的公民是各種政策法律體制之下的被動承受者，其對于權利保障與福利享受的獲得與否沒有決定權。積極公民權形態下的公民則與之不同，他們通過對于公共領域的積極性參與體現自身的存在，而且借由種種參與活動獲得決定與自身緊密相關權利的機會[12]。因而，這里需要進一步討論的問題是，在社會權利的實現方面，如何才能夠實現由“消極公民權”向“積極公民權”的轉變。盡管并不涉及對社會權利本性的否定，然而一個不容回避的事實是：社會權利需要來自國家的積極幫助才能實現。社會不斷發展的現實同時給社會權利的實現施加了雙重阻礙：首先是隨著社會的不斷發展，社會權利的范圍也隨之逐漸擴大，與馬歇爾時代相比，在現如今環境權、健康權已是社會權利的應有之義；其次則是政府方面的有限財力不但對新興的如環境、疾病救治等方面的社會權利回應乏力，甚至在傳統的教育、住房等社會權利保護方面也是“步履維艱”。由此可以看出，指望社會權利能夠在較短的時間內實現是不現實的，社會權利的實現必定將是一個長期的過程。

具體到農民工社會權利的保護方面，政府應盡可能多地制定相關保護性的政策與法律，可是除此之外，作為權利主體一方的農民工該如何爭取、保護自己的權利呢？這里可以結合具體的權利進行救濟。以健康權為例，國內有學者認為在健康權的救濟問題上已基本形成了兩套保護機制：“一套是以經濟、社會和文化權利委員會為中心的外部保護機制, 這既表現為它對健康權概念向可裁決、可操作的方向做了精心闡釋, 也體現了它的‘準司法效力’的報告審查制度”[13]；另一套保護機制則是各個締約國內部經由司法途徑的救濟機制。對于此處的討論具有極大啟發意義的是權利的國內“司法救濟機制”。司法救濟秉持的是“不告不理”的原則，因而具體到社會權利這里，權利的救濟完全取決于權利主體的維權行動。司法救濟所針對的個案，其判決結果具有某種程度上的“社會示范效應”，有助于推動農民工社會權利由局部的、有限度的保護向整體的、全面的實現邁進。然而，就目前國內司法救濟制度建設的現實來看，憲法中雖然規定了公民享有政治、經濟、社會等各方面的權利，但并未規定具體的權利保障和救濟制度，憲法中規定的權利在具體的司法層面無法得到救濟成為經濟社會保障的嚴重阻礙。因此如何通過司法體制的改革，實現憲法在司法層面的適用，將是農民工權利保護的重要一環。

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[12]王小章．論以積極公民權為核心的社會建設[J]．浙江學刊，2013，(4)．

[13]夏立安．經濟和社會權利的可裁決性——從健康權展開[J]．法制與社會發展，2008，(2)．

〔責任編輯：徐雪野〕

[中圖分類號]D923；C919

[文獻標志碼]A

[文章編號]1000-8284(2015)03-0000-05

[作者簡介]孟磊(1988-)，安徽廬江人 ，博士研究生，從事民主與法治、法律思想史、法社會學研究。

[收稿日期]2015-10-16