中資方便旗船回歸的困境突破與對策

袁　雪，王倩楠

(哈爾濱工程大學 人文學院，哈爾濱150001)

國情國策研究

中資方便旗船回歸的困境突破與對策

袁雪，王倩楠

(哈爾濱工程大學 人文學院，哈爾濱150001)

[摘要]方便旗問題是國際航運界存在的普遍問題，船舶懸掛方便旗運營雖然給船東帶來了諸多方便和利益，但從總體上對國際航運安全來說弊大于利。中資方便旗船也一直是困擾我國航運業(yè)發(fā)展、影響我國航運大國形象的重要問題。為了解決中資方便旗船問題，我國進行了一系列的探索，但效果不甚理想。究其原因可知，我國過于嚴格的船舶登記制度、較高的稅費征收以及單一、欠發(fā)達的融資環(huán)境都嚴重影響了航運業(yè)的發(fā)展以及船舶運營的效益，促使大量船東在船舶國籍與經(jīng)濟利益之間選擇后者。而要想真正解決我國船舶移籍現(xiàn)象、吸引中資方便旗船回歸，使我國方便旗船回歸的努力走出困境，就必須在結合我國具體國情的基礎上設立國際船舶登記制度、完善配套稅制、改善融資環(huán)境，吸引中資方便旗船回歸祖國。

[關鍵詞]方便旗船；船舶登記；中資方便旗船回歸

方便旗船是船舶在一國登記入籍并懸掛該國的國旗航行，但在經(jīng)濟上、經(jīng)營管理上、所有權上以及法律上同船籍國沒有直接的、真實聯(lián)系的船舶。二戰(zhàn)后，方便旗船得以快速發(fā)展，但由于其自身存在諸多問題及不利影響，因而在快速發(fā)展的同時也遭到了各方的反對。直到今天，方便旗船問題也依然是國際航運界十分突出的問題，受到各國及有關國際組織的關注與重視。我國也存在大量船舶懸掛方便旗的現(xiàn)象。截止到2013年，我國共有千總噸以上船舶4 090艘，共計16 090萬載重噸，其中懸掛外旗的船舶有2 185艘，共有10 127萬總噸，我國方便旗船占我國該噸位船舶總量的62.94%[1]。也就是說，盡管中資船舶的隊伍在不斷壯大，但總體來看五星紅旗船舶的隊伍卻日趨萎縮。方便旗船已成為中資船舶隊伍中的主流，這無疑會對我國航運大國的地位和形象造成影響。為實現(xiàn)中資方便旗船的回歸，我國也先后出臺了一系列的政策措施，但目前為止并未取得理想效果，中資方便旗船回歸的實現(xiàn)依然面臨困境。本文針對當前我國實現(xiàn)中資方便旗船回歸面臨的困境，分析其原因及回歸的必要性，并提出相關對策。

一、當前我國實現(xiàn)中資方便旗船回歸的必要性

在建設海洋強國這一新時期下，實現(xiàn)中資方便旗船的回歸是十分必要的。其必要性主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

1.是實現(xiàn)我國向航運強國轉(zhuǎn)型的需要。作為衡量一國航運地位的主要依據(jù)，本國籍船舶的數(shù)量和質(zhì)量是應當?shù)玫轿覀冎匾暤?。我國作為一個航運大國，要想真正實現(xiàn)向航運強國的轉(zhuǎn)變就必須建設好我國的五星紅旗船隊，使其無論從數(shù)量上還是從質(zhì)量上都要有自己的優(yōu)勢。然而在當前的中資船舶隊伍中，很多新購建的大噸位高性能船舶都選擇懸掛方便旗，懸掛五星紅旗的船舶中存在大量的小噸位老舊船舶，這無疑會對我國航運大國的地位形象造成影響，更不利于我國實現(xiàn)向航運強國轉(zhuǎn)變的目標。因此，吸引中資方便旗船回歸，壯大我國五星紅旗船舶隊伍、提升其質(zhì)量水平，是實現(xiàn)我國由航運大國向航運強國轉(zhuǎn)變的切實需要。

2.是維護我國經(jīng)濟利益與國家安全的需要。中資船舶大量移籍海外，首先最直觀的影響便是減少了我國的各項稅費財政收入和國家資產(chǎn)，同時也致使我國貨輪載貨量減少，創(chuàng)匯能力下降。而那些中資方便旗船所獲得的收入又往往選擇在海外存款或消費，這些都造成我國財政收入的減少、外匯儲備能力的降低，進而對我國的經(jīng)濟利益產(chǎn)生了很大程度的影響。不僅如此，海運作為我國進口能源資源的主要運輸途徑，對我國能源安全的保障也有著十分重要的作用。在當前這個國際局勢十分緊張的時期，一旦發(fā)生戰(zhàn)爭，我國政府將無法征用外國籍船舶，這其中也包括中資方便旗船。如此一來，我國的緊急物資和重要能源資源的運輸工作也勢必會受到影響，給我國的國家安全帶來嚴重威脅。因此，為了維護我國的經(jīng)濟利益和國家安全利益，保證國家的財政收入和國防安全，我們必須積極落實方便旗船的回歸工作。

3.是維護我國航運安全、保護海洋環(huán)境的需要。由于方便旗授籍國對于船舶入籍的相關要求限制少、安全要求標準低，因而吸引了大量船況不好甚至已遭淘汰的船舶入籍登記，如此一來便會有大量存在安全隱患的船舶參與到國際航運工作中來。方便旗授籍國對方便旗船的管理少而無力，致使方便旗船事故頻繁發(fā)生，事故率遠高于正常船舶。由海上事故所造成的人身的損害和海洋環(huán)境的污染，有許多都是由于方便旗授籍國對相關規(guī)范的消極落實和執(zhí)行造成的。方便旗船事故頻發(fā)，既對我國的航運安全造成了嚴重威脅，同時也會對海洋環(huán)境造成不同程度的危害。因而，實現(xiàn)中資方便旗船的回歸也是維護我國航運安全、保護海洋環(huán)境的需要。

4.是保證船員權益的需要。一方面，由于方便旗船事故發(fā)生率較高，因而船員的生命安全難以得到保障，加上方便旗船上各方利益關系十分復雜，一旦發(fā)生事故，真正的船東很容易就能逃避法律制裁和相關賠付責任，導致船員索賠困難重重。另一方面,由于方便旗授籍國往往缺少保障船員權益的相關法律規(guī)定和有關勞動保護組織，船員的基本勞動權益不能得到維護。因此，出于保護船員權益的目的，我國也必須加快實現(xiàn)中資方便旗船的回歸。

二、實現(xiàn)中資方便旗船回歸的探索

(一)特案免稅登記政策

2007年7月1日，出于吸引中資方便旗船回歸中國籍、壯大五星紅旗船隊的考慮，我國開始實施特案免稅登記政策。特案免稅登記政策所針對的對象主要是2015年年底之前已取得境外國籍的中資船舶，同時需在船齡等方面滿足一定的條件；相關優(yōu)惠內(nèi)容是對于這些船舶如果其在2007年7月1日起的兩年內(nèi)申請報關進口的，將會免予征收進口環(huán)節(jié)的增值稅和關稅，并按現(xiàn)有船舶登記制度回國登記，原交通部限定上海、天津、大連為船籍港。為了促進特案免稅登記政策能夠得到更好的實施，我國分別在2009年和2012年兩次發(fā)出公告，延長特案免稅登記政策的實施期限，根據(jù)目前的規(guī)定來看，特案免稅登記政策將被延長到2015年12月31日。此外，2012年的公告還放低了船舶登記的門檻，規(guī)定船舶所有人可選擇經(jīng)國家海事管理機構授權的具有國際航行船舶登記權限的任一船籍港申請辦理船舶登記。

關于特案免稅登記政策的實施效果，截至其第二階段結束，共有59艘、共計195萬載重噸船舶獲準享受此優(yōu)惠政策。通過對數(shù)據(jù)進行分析我們不難發(fā)現(xiàn)，這些回歸船舶的平均載重噸不足4萬噸，多屬中小型船舶，且回歸船舶的總載重噸不到中資方便旗船總載重噸的3%。可見，我國特案免稅登記政策的實施并未有效吸引中資方便旗船的回歸。

(二)上海、天津關于國際船舶登記制度的探索

為了進一步吸引中資方便旗船回歸祖國，在我國上海、天津紛紛開展了關于船舶登記制度的探索。2011年，上海洋山港區(qū)經(jīng)批準成為船籍港以開展保稅船舶登記制度，這也就是“中國洋山保稅船舶登記制度”。在這一制度中“中國洋山”是用以服務于船舶進口保稅登記和國內(nèi)造船入?yún)^(qū)退稅登記的，是不同于“中國上?！钡男碌拇暗怯涀愿踇2]。這一舉措可謂意義重大，它意味著我國在探索國際船舶登記制度的道路上邁出了至關重要的第一步。2013年5月，經(jīng)交通部批準，天津東疆保稅港區(qū)在全國率先實施國際船舶登記制度。而到了2014年1月，也就是上海自貿(mào)區(qū)成立后不足四個月，《中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)國際船舶登記制度試點方案》得以通過并正式實施。

不論是天津東疆保稅港區(qū)還是上海自貿(mào)區(qū)對于國際船舶登記制度的試點政策都試圖從船舶登記政策、船員雇傭及融資租賃等方面進行調(diào)整創(chuàng)新以吸引中資方便旗船回歸，但不得不承認的是，這些規(guī)定也依然具有局限性，缺乏對國際船舶登記制度具體性、程序性規(guī)定，截至目前其效果仍不明顯。

三、中資方便旗船回歸的困境及原因分析

(一)中資方便旗船的回歸困境

一直以來，我國都在積極探索解決中資方便旗船問題，但就目前來看中資方便旗船的回歸依然面臨困境。

1.相關政策措施實施效果有限，缺少解決中資方便旗船問題的根本性措施。無論是特案免稅登記制度還是上海、天津?qū)H船舶登記制度的探索，在吸引中資方便旗船工作中所取得的成效是不可否認的。但是就目前中資方便旗船的回歸效果來看，這些措施的實施效果顯然不能達到其制定之初的預期。加上這些措施往往只能解決局部、短期的問題而難以觸及根本，因而其所取得的成效也是局部且有限的。也就是說目前我國缺乏從根本上解決方便旗船問題的措施，而已經(jīng)推行的相關政策措施又不能發(fā)揮其原本預期的作用，我國中資方便旗船問題仍將長期存在。

2.特案免稅登記政策不宜常態(tài)化。特案免稅登記政策在出臺之初是作為一次性政策被實施的，但為了使其更好地發(fā)揮作用，交通運輸部曾先后兩次延長了特案免稅登記政策的實施期限，并在相關會議和指導意見中提出要“推進特案免稅登記政策的常態(tài)化”，可見我國政府是有將其常態(tài)化實施的打算的。但如果長期實施特案免稅登記政策，就等于在實質(zhì)上取消了船舶的進口關稅和進口環(huán)節(jié)的增值稅，如此一來，便會促使船東到其他造船技術先進、購船價格優(yōu)惠的國家去購船，這樣就會嚴重沖擊我國的船舶工業(yè)[3]。也就是說，特案免稅登記制度并不是一個可以常態(tài)化實施的促進中資方便旗船回歸的政策措施。

當前我國缺乏解決中資方便旗船問題的根本性有效措施，而已采取的措施又存在實施效果不理想的情況，再加上作為我國解決中資方便旗船問題主要措施的特案免稅登記政策不宜常態(tài)化實施，這些問題都表明我國在實現(xiàn)中資方便旗船回歸的道路上仍有很長的路要走，中資方便旗船回歸的實現(xiàn)依然面臨困境。

(二)導致中資方便旗船回歸困境的原因分析

盡管中資船舶的隊伍在不斷壯大，但總體來看五星紅旗船舶的隊伍卻日趨萎縮，方便旗船已成為中資船舶隊伍中的主流。關于我國大量船舶懸掛方便旗的原因，可概括為以下幾點：

1.我國船舶登記制度過于嚴格。根據(jù)我國《海商法》和《船舶登記條例》中的相關規(guī)定來看，我國目前實行的是嚴格船舶登記制度。實行嚴格船舶登記制度確實能夠有效加強對我國船舶的監(jiān)督和管理，保證航運業(yè)發(fā)展的有序化和規(guī)范化。但從另一方面來看，過于嚴格的船舶登記制度也會給我國航運業(yè)的發(fā)展帶來諸多不利影響。比如，在我國的《船舶登記條例》中關于船舶所有人的規(guī)定就十分嚴格，只能由中國公民、中國政府與企事業(yè)法人擔任，同時要求公民與企業(yè)法人的住所和營業(yè)地應在中華人民共和國境內(nèi)，而對于屬于中外合資企業(yè)法人的船舶也要求中方投資人的出資額應當不低于50%。如此嚴格的限制勢必會造成部分船舶無法在我國登記，同時也極大削減了我國航運企業(yè)吸引外資的能力，不利于其自身發(fā)展。與此相比，方便旗授籍國關于船舶登記的要求則十分寬松。以巴拿馬為例，根據(jù)巴拿馬的船舶登記制度，任何自然人、法人或公司不論其國籍、船齡和噸位多少，均可在巴拿馬申請注冊船籍，甚至還可以在世界范圍內(nèi)的巴拿馬領事館完成注冊。這與我國過于嚴格的船舶登記制度形成了鮮明對比，從而致使大量船舶放棄在本國注冊登記紛紛選擇方便旗?？梢哉f，過于嚴格的船舶登記制度是造成大量國輪移籍海外懸掛方便旗的根本原因。

2.規(guī)避高額的稅費支出。根據(jù)我國的《企業(yè)所得稅法》《進出口關稅條例》及《營業(yè)稅暫行條例》的規(guī)定，我國航運企業(yè)所需繳納的稅種較多，具體有企業(yè)所得稅、營業(yè)稅、增值稅、車船使用稅、進口船舶關稅與增值稅等[4]。且稅率也相對較高，如果將一個航運企業(yè)所需繳納的各項稅費加以合計，其總額約占相應船舶價款的27.53%。也就是說，一艘造價1億元的船舶僅稅款就要交近3 000萬元。與此相對應的，多數(shù)方便旗授籍國都常年保持較低的船舶登記費和年噸稅以吸引國外船舶前來登記。在利比里亞，船舶的登記費為每凈噸1.20美元，船舶的年納稅率為每凈噸0.10美元。為了節(jié)省成本，盡可能多的獲取利益，中國船東必然會作出到方便旗國注冊登記船舶的選擇。

3.尋求更加優(yōu)惠的融資環(huán)境。一直以來，航運業(yè)的發(fā)展都需要有強大資金支持，因此一個良好的融資環(huán)境對于航運企業(yè)就十分具有吸引力。就我國當前的金融市場發(fā)展來看，國內(nèi)相關的融資渠道較為狹窄單一，船東們要想獲得足夠的資金支持就必須面對高額的融資成本、嚴苛的申請條件以及復雜煩瑣的審批程序。我國從1995年開始還取消了對于航運企業(yè)買造船舶的貸款優(yōu)惠政策，將貸款利率由3.6%上調(diào)至8%~15%，高出國外約4個百分點，還款期限縮短至5~10年且為稅后還款，一旦延遲付款還需多繳20%的罰息，這些都加重了航運企業(yè)的運營負擔。為了維持自身發(fā)展，航運企業(yè)紛紛選擇在國外貸款、國外造船，然后直接懸掛方便旗。

四、解決中資方便旗船回歸困境的對策探索

中資方便旗船的大量存在始終是制約我國航運事業(yè)發(fā)展的一個重要因素，要想真正維護我國航運大國的地位與形象，保證我國航運事業(yè)的有序健康發(fā)展，就必須從根本上解決中資方便旗船問題。我國在解決方便旗船問題方面已經(jīng)進行了一定的探索，但收效不甚理想，中資方便旗船的回歸工作依然面臨困境。我們要想真正解決中資方便旗船問題，帶領我國航運業(yè)走出困境，既要把握當下，更要著眼長遠。一方面我們要從根本入手，結合我國國情提出切合實際的船舶登記制度構想；另一方面，又要把握當下，針對具體問題提出相應的政策措施，為我國的航運企業(yè)提供良好的發(fā)展環(huán)境，防止中資方便旗船隊伍的繼續(xù)擴大。

(一)建立實施國際船舶登記制度

如上文所述，要想從根本上擺脫中資方便旗船的回歸困境，首先必須從我國的船舶登記制度入手進行改革。盡管我國當前嚴格的船舶登記制度不利于中資方便旗船回歸的實現(xiàn)，但由于其在規(guī)范我國航運市場、保證我國航運事業(yè)有序發(fā)展中仍有著不可取代的作用，因而不能對其完全否定，所以針對我國目前的國情而言最為適合的就是國際船舶登記制度。

國際船舶登記制度是指一國在對原有的嚴格船舶登記制度進行保留的基礎上，在其境內(nèi)設立專門的國際船舶登記處，面向本國船東所有的、從事國際航運業(yè)務的境外方便旗船和新建購的船舶以及外國船東所有的國際航運船舶而實施的一種旨在通過寬嚴適中的登記條件吸引上述船舶入籍的新型船舶國籍登記制度[5]。目前，我國上海洋山港和天津東疆保稅區(qū)分別就此開展了試點工作，因而具有較好的實施基礎與經(jīng)驗。關于國際船舶登記制度的建立，具體應把握以下幾點：

1.國際船舶登記制度的設立既要借鑒國外經(jīng)驗，又要結合我國國情。國際船舶登記制度自挪威率先實施以來，由于其在解決方便旗船問題方面確有一定效果，因而先后被丹麥、德國等國引進試行。目前，經(jīng)過30多年的發(fā)展，國際船舶登記制度已在10多個國家地區(qū)實施，可以說為我國國際船舶登記制度的施行提供了十分豐富且寶貴的經(jīng)驗。經(jīng)驗是最好的老師，我國在制定國際船舶登記制度的具體規(guī)則時，應當積極借鑒各國的成功經(jīng)驗，并注意分析各國制度中仍存在的缺點不足，揚長避短、去粗取精，盡可能的使我國的國際船舶登記制度科學化、完善化。但同時我們也應當注意，由于不同的國家具體國情各不相同，因而在建立實施國際船舶登記制度時各國的具體措施與側(cè)重點也會有所不同。要想保證我國國際船舶登記制度的實施能夠真正有效，就必須在借鑒他國經(jīng)驗的同時充分考慮我國的具體國情，具體問題具體分析，制定出符合我國國情的國際船舶登記制度。

2.明確我國國際船舶登記制度的設立目標與價值追求。由于國際船舶登記制度并不是單純的一個制度的運行，而是一個與原有船舶登記制度共同存在、協(xié)同作用的過程。在這一過程中國際船舶登記制度不僅要能夠有效解決原有制度的弊端，而且還要與本國的其他有關行業(yè)相互配合，如果不從一開始就明確其設立的目標與基本價值追求，很容易導致該登記制度的實施混亂化、盲目化，甚至可能會出現(xiàn)制度價值的偏離。因此我們必須明確：我國建立國際船舶登記制度的目標是為了解決中資方便旗船問題，吸引已在國外登記的中資船舶回國登記；我國國際船舶登記制度應當始終秉持公平、效率、秩序和自由這四大價值，并在這些價值理念的指導下科學有序地落實國際船舶登記制度有關工作。

3.適當放寬船舶登記的條件。我們應當對方便旗制度進行系統(tǒng)分析，并在此基礎上有選擇性地借鑒其相關的制度設計，適當放寬船舶登記的條件，增加我國船舶登記制度的魅力。具體的放寬內(nèi)容可包括以下幾方面：第一，在船舶所有權方面，我國目前的規(guī)定是中資比例必須在50%以上，對于這一比例要求，我們可以考慮適當降低，至少在設立之初要給以適度放寬，以使其有一個過渡適應的階段。第二，在船員配備方面，我國當前的規(guī)定是中國籍船舶上的船員必須是中國公民。就目前而言，中國船員在國際航運市場上還是有很強的競爭力的，因此適當在船員配備上給予放寬不會馬上對中國船員的就業(yè)造成沖擊，反而有利于充分利用國際船員勞動力市場，有利于提高我國船員的自身素質(zhì)。我們可以規(guī)定，取得我國船籍的船舶，除船長、輪機長等高級船員必須由中國人擔任外，可以雇傭不超過50%的外國船員[6]。第三，在船舶登記手續(xù)方面，我們應當改善我國船舶登記工作的質(zhì)量與效率，為登記船舶提供適當?shù)氖召M優(yōu)惠政策，降低收費，簡化船舶登記手續(xù)，減少船東在船舶登記過程中的不必要支出與損失。

(二)完善配套的稅制

稅制改革一直以來都是各國針對方便旗船問題必定會采納的解決措施之一，我國當然也不例外。關于我國配套稅制工作的完善可分為兩個部分：

1.減免船舶進口關稅。我國目前對船舶進口征收較高的關稅和增值稅，如果能夠?qū)Υ诉M行適當減免，船東們就能在這一環(huán)節(jié)節(jié)省大量支出。這樣一方面可以使中資方便旗船回歸的一大阻力得以消除，另一方面也能夠?qū)σ恍┬略齑爱a(chǎn)生吸引，促使其直接在本國登記。

2.采用船舶噸稅制度。這里所說的噸稅制不同于我國現(xiàn)行的船舶噸稅，我國現(xiàn)行的船舶噸稅是指海關對進出中國國境的船舶征收的用于航道設施建設和維護的一種使用稅[7]。噸稅制度最早是由英國、挪威等歐洲的海運大國開始實行的旨在緩解船籍外移問題的一項稅收制度，是主要依據(jù)船舶噸位而非其所獲營利來計算的一次性稅收，其稅率低于通常的企業(yè)所得稅[8]。目前，噸稅制已經(jīng)在國際航運業(yè)中形成趨勢，如果我國能夠采用噸稅制也可謂意義重大，通過用噸稅制取代原有的企業(yè)所得稅既可有效減輕航運企業(yè)的稅費負擔，緩解船東的經(jīng)濟壓力，同時還有助于我國航運業(yè)的國際化，為其創(chuàng)設一個公平的發(fā)展環(huán)境，實現(xiàn)國家稅收穩(wěn)定與五星紅旗船隊壯大的雙贏。

(三)改善船舶融資環(huán)境

除了完善配套的稅收制度，改善融資環(huán)境也是一個可以在當下有效改善中資方便旗船回歸困境的措施。我國應當對于在國內(nèi)造船的航運企業(yè)提供相應的貸款優(yōu)惠政策，鼓勵航運企業(yè)選擇國內(nèi)造船、懸掛中國國旗。我們不僅要對造船的貸款利率給以降低，還要延長還款期限，從而改善當前我國航運企業(yè)貸款難、貸款負擔重的局面，減少中資船舶選擇到海外融資的情況。此外，我國的船舶融資途徑也需要有所拓寬，鼓勵銀行改革創(chuàng)新發(fā)展船舶融資業(yè)務，鼓勵資本雄厚的船舶融資租賃公司為我國船舶業(yè)吸納資金。多樣化、專業(yè)化的融資環(huán)境的建立，自然會有助于我國航運企業(yè)解決當前融資難的困境，也自然可以吸引越來越多的中資船舶選擇懸掛五星紅旗。

五、結語

中資方便旗船問題由來已久，由其引發(fā)的相關問題也一直為各界所關注，為了解決中資方便旗船問題，我國從未停止探索的腳步。從特案免稅登記制度到國際船舶登記制度的試點運行，可以說取得了一定的成果，但仍難以從根本上解決我國的方便旗問題，中資方便旗船的回歸依然面臨困境。當然造成這一困境的原因是多方面的，既是由于我國現(xiàn)行的船舶登記制度過于嚴格、相關優(yōu)惠政策和程序不夠優(yōu)惠成熟，也有來自方便旗授籍國極其寬松的登記制度和十分優(yōu)惠的相關政策的考驗。方便旗船問題是關系我國航運事業(yè)發(fā)展和航運大國地位維護的大問題，必須引起我們足夠的重視。我們在深入分析原因、借鑒他國經(jīng)驗的同時考慮我國的具體國情，提出了實行國際船舶登記制度、完善配套稅費政策和改善融資環(huán)境這三大解決措施，希望能夠達到短期緩解和長期根治中資方便旗船回歸困境的效果，壯大五星紅旗船隊，維護我國航運大國的地位與形象。

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〔責任編輯：張毫〕

[中圖分類號]F55

[文獻標志碼]A

[文章編號]1000-8284(2015)03-0000-05

[作者簡介]袁雪(1972-)，女，黑龍江黑河人，副教授，博士，從事海商法、國際法研究。

[基金項目]中央高?；究蒲袠I(yè)務費項目資助(HEUCF20151302)

[收稿日期]2015-08-20