關于征地上經濟林補償標準的合理性探討

◎臧上海

關于征地上經濟林補償標準的合理性探討

◎臧上海

在征地工作中，經常涉及經濟林的補償問題。補償的依據是《河南省林業廳關于國家建設征用土地上經濟林補償標準有關問題的通知》（以下稱《通知》）。但結合工作實際，筆者對該《通知》的合理性頗有質疑。

一、經濟林補償費性質分析

根據我國現行《土地管理法》第四十七條的規定，征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。目前土地補償費、安置補助費兩項費用在全省已按區片價為基數進行計算。那么，經濟林的補償費用應為地上附著物和青苗的補償費這兩項費用中的一項。

《通知》規定：國家建設征用占用土地上經濟林的補償，參照當地該樹(品)種相同(相近)的立地條件、管理水平，按該樹(品)種盛果(豐產)期近三年的平均產量乘以當年該產品的市場價格，再乘以折算倍數計算。根據《河南省實施〈土地管理法〉辦法》第三十四條，青苗補償按一季產值補償。筆者認為《通知》中按該樹(品)種盛果(豐產)期近三年的平均產量乘以當年該產品的市場價格足可以作為經濟林的一季產值。而從《通知》規定再乘以折算倍數這一點來看，經濟林的補償費用不算是青苗補償費用，也就是說經濟林的補償費用應屬于附著物補償費用。

除經濟林的補償外，對附著物的補償，我省補償原則要么是采用完全補償，要么不完全補償，且都屬于直接損失補償。總之，補償費用應為附著物產權本身價值，或者低于附著物產權本身價值。

對土地利用方式的動態變化而可能帶來的收益價值變化，我國法律就此原則沒有規定。因此，《通知》中對經濟林“按該樹（品）種盛（豐產）期近三年的平均產量乘以當年該產品的市場價格，再乘以折算倍數計算”的做法顯然考慮了未來可能的收益價值，這于法理上沒有根據，顯然不妥。這樣分析，經濟林補償費也不像是附著物補償費用了。盡管《通知》中又規定了協商補償的方法，但筆者認為這僅是一種處理問題的方法而已，而且是彈性很大的規定。

如上分析，《通知》中經濟林的補償費有點像無源之水了。

從本質上看，無論是經濟林還是小麥、玉米等農作物，都是土地上種植的為人們貢獻果實的作物。因此，筆者認為補償的方式、原則及標準應是一致的，具體來說按當年一季產值且僅補償一季產值較為合理。也有人會說，種植經濟林的成本比種小麥等作物的成本要高。筆者認為，經濟林投入成本雖高，經濟林當年的收益也比小麥等作物的收益高也是實事。這本質是一種投入與產出的問題，種植經濟林無非是愿意做高投入，謀取高利益產值的事情而已，與征地補償是兩個概念。況且，在樹尚未長成時，還不影響耕地的其他作物種植和收成。因此，不能因為成本投入高就應該在征地時多補償幾年產值（如《通知》中乘以倍數的做法），投入成本低的就補償一年產值。

二、《通知》本身的合理性分析

按《通知》中補償標準或者通過協商的方法進行補償，數額往往都非常大，比種植小麥、玉米等普通農作物所得補償款高得多。隨著國土利用、土地征收等制度的透明化，在被征地農民權益得到很好保護的同時，也為個別農民尋找制度漏洞，鉆制度漏洞提供了方便。這無疑對政府的管理工作提出了更高的要求，文件規定得合理與否，就顯得尤為重要。

1.《通知》實行多年，至今未更新，但與當前形勢是否相符，值得商榷。

2.文件所規定的無論是倍數法還是協商法，都給人裁量權過大的感覺，這一點與現代執法理念不相符合。在具體實踐中，很容易出現相同情形，在不同地區、不同的經辦人執行的結果并不相同的情況，當然公平度、一致性也難以保證。同時，執行過程往往耗費相關各方的人力財力較大，用時較長，管理效應不好。

3.《通知》作為一個用于補償的文件，沒有體現經濟林經批準與未經批準及其他成因等差異，不區分不同情況就給予相同的高額補償，難免助長一些農民私自改變土地用途進行經濟林種植的現象發生，不利于國土資源管理。

三、經濟林補償政策制定的建議

針對經濟林的特點，建議：1.區分城市規劃區與非城市規劃區，在補償標準上應有所區別；2.區分經濟林種植是否經過相應級別政府的批準，在補償標準上應有所區別；3.結合市場價格不斷波動，對經濟林的年產值的確定，可采用土地區片價或工程定額的方法，在一定區域（或地區）內明確一個數值，定期向社會發布；4.明確按一季產值補償，力避裁量權過大的情形。

如此，有利于實際操作和工作效率的提高，同時容易讓群眾信服，有利于消除不必要的信訪案件的發生，還便于監督，利于依法行政，預防腐敗。

（作者單位：鶴壁市國土資源局）