宅基地使用權的效力

◎宋振榜

宅基地使用權的效力

◎宋振榜

宅基地是指農村的農戶或個人用作住宅基地而占有、利用的本集體所有的土地，它是集體土地三項建設用地之一。《土地管理法》第六十二條作了原則規定：“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。農村村民建住宅，應當符合鄉（鎮）土地利用總體規劃，并盡量使用原有的宅基地和村內空閑地。農村村民住宅用地，經鄉（鎮）人民政府審核，由縣級人民政府批準；其中，涉及占用農用地的，依照本法第四十四條的規定辦理審批手續。農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準?！遍L期以來，大家對該項規定學習不夠，適用法律不全面，認識不到位，時常困惑。根據現狀，可梳理出以下情節，供大家參考。

一、歷史現狀與政策

農村宅基地有祖輩遺留的，面積不等。政府在確認權屬時認可其使用現狀。1982年，國家出臺了《村鎮建房用地管理條例》，在此以前是由當時生產隊（現村民組）自定標準，分配各戶使用，該條例頒布后，省里出臺地方性法規，從此，開始有了宅基地審批標準。至今地方立法仍延續了相應的審批權限和有關標準。

二、一戶一宅和多宅

《土地管理法》規定的一戶一宅，是指在審批宅基地時，審批機關按分戶條件所掌握的審批原則，并非村民戶的住宅現狀。因此不能將多宅現狀認定為一戶多宅或是違法。多宅現狀有其形成的途徑，并非全是違法，例如，有祖上留的，依法繼承的，有法院判決地上房屋的，有以房抵債所得的，有買受房屋得來的，等等。這都是通過合法途徑形成的，屬于依法取得。《物權法》規定有房地一致原則，要轉房必轉地，房地一體，宅基地上房屋也是依照該原則實施管理。即流轉房屋的，其房屋占有范圍內的土地使用權一并流轉，這種宅基地使用權隨之流轉是合法的。

法律禁止的是地上沒有房屋的單純宅基地流轉。即“農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設” 。

三、規劃區內宅基地的有效性

憲法和法律把土地所有權按城市內外劃分為兩部分：一是城市土地歸國家所有（建成區或市區）；二是市區以外，郊區和農村土地除國有外均屬農村集體所有。

《城鄉規劃法》又把城鄉建設規劃區分為建成區和規劃控制區。屬于城市的，為城市建成區（市區）和規劃控制區。

在這兩個區域內，涉及宅基地的情形不同：一是城市市區的宅基地（都市村莊）。城市是按國家建制經批準設置。該范圍的原集體土地，無論村民組織是否轉型，土地所有權歸國家所有，法律沒有規定土地使用權變更，所以宅基地使用權不變。在沒有法律明文規定使用權如何變更的情況下，應維持原有管理方式和宅基地使用權。這是《物權法》實施后應當遵循的原則。因為該法第五條規定：“物權的種類和內容，由法律規定?！彼云渌幏缎晕募o權作出規定，對于與法不一致的文件規定，應以法律規定為主。

二是規劃控制區的宅基地（郊區和農村）。該區是指城市或縣城建成區以外規劃區以內的區域。該范圍內絕大多數是農村集體土地，村莊居多，因緊鄰城市或縣城，開發強度大。農民集體經濟組織變化概率大。《土地管理法實施條例》第二條第（五）項規定：農民集體經濟組織全部成員轉為城鎮居民的，其集體土地所有權歸國家所有。但并沒有規定原有宅基地使用權變更。我國土地管理實行的是所有權、使用權分離制度，土地使用權是物權，在法律沒有明確規定變更的情況下，應維持原有宅基地使用權。

綜上，村民組織和土地所有權變更不影響原土地使用權的效力。因為使用土地在先，變更組織在后，在客觀上戶主仍對土地使用權占有，在法律上也沒有規定不再擁有使用權，根據法律規定的房地一體原則，只要擁有房屋合法產權，其土地使用權一并擁有，不分土地所有權屬性。

四、共有土地使用權

新型農村社區建設是十六大以來的新政策，即2006年中央1號文以來的新生事物。該社區名稱始見于2011年國務院32號文，它是社會主義新農村建設的形式之一。在實踐中，建設社區的做法是打破原村民組的土地所有權和使用權范圍，實行合村并點，社區成為新的用地形式和土地使用權人。由于中央文件號召全社會參與和支持，并確定建房主體是村民，合作建設者屬于參與者，在《民法通則》《合同法》調整下，購房不限本村村民，也有外村村民或非農業人口購買，所以，土地使用權成為各業主共同所有，土地使用者成為社會化。農村宅基地的法定模式和概念無法適用。

在管理上，因《土地管理法》出臺早，該新的用地類型在法律中尚未規定，根據《行政許可法》第四條等，法律法規沒有設定許可的，不得實施許可，所以社區建設不存在用地審批事項，目前只能遵照《民法通則》第六條規定實施管理。各級黨委、政府的推進建設現狀也是符合《民法通則》規定的。如需規范管理，應當先在土地法律法規中設定相關內容，方可按規定依法管理。目前都是按國家政策實施的。

五、房地一并轉移

《物權法》第一百四十七條規定：建筑物、構筑物轉移的，該范圍內的土地使用權一并處分。《土地管理法》第六十二條第四款規定，不限制宅基地上住房的出賣或出租，但出賣出租的不再批準宅基地。在管理上，出賣房屋的，土地使用權依法一并轉移。由于集體土地使用權不實行有償使用，所以直接辦理轉移手續即可，受讓人的宅基地使用權屬于依法取得，受法律保護。

（作者單位：河南省國土資源廳）