百億進場 如何多贏——重慶試水土地一級開發整治PPP

◎《中國國土資源報》記者 謝必如 通訊員 白文起

去年以來，重慶市試水土地一級開發整治PPP 投融資模式，開創了該市土地整治工作的先河，引起社會廣泛關注。

“目前，重慶已啟動廣陽灣國際生態智慧城和釣魚嘴半島兩個土地一級開發整治PPP項目，總面積418.46公頃，投資總額95.17億元。”重慶市國土房管局有關負責人說。7月14日，記者從重慶市土地和礦業權交易中心了解到，各PPP項目基礎工作正在穩步推進。

創新機制，引入社會資本

5月27日，重慶市釣魚嘴南部片區土地一級開發整治PPP(混合所有制改革)項目，在市土地和礦業權交易中心第一交易大廳招標成功。該項目吸引了各金融類企業積極參與，其中兩家機構同時擊中標底，現場競爭一度白熱化。最終，民生加銀資產管理有限公司以年化固定收益率8.24%中標。4月份，廣陽灣國際生態智慧城項目也已經完成招標。

早在2014年，重慶市委就將PPP 投融資模式改革納入了25項重點改革專項工作。當年，重慶陸續啟動的13個PPP項目，以交通、市政和土地整治為主，投資總金額約1300億元。

重慶市國土房管局負責人介紹，土地一級開發整治PPP投融資模式，采取土地整治移交的方式實施。由政府授權的土地儲備機構（投融資平臺）作為項目招標人，在交易平臺通過公開招標確定投資人。由投資人依法對新增建設用地、舊城改造等土地按規劃實施成片整治，整治完畢經驗收合格，將土地移交給土地儲備機構（投融資平臺）后，按市場機制和合同約定享受利潤回報。

采用PPP 模式啟動的廣陽灣國際生態智慧城土地一級開發整治項目，位于重慶經濟技術開發區廣陽灣片區，總用地面積144.46公頃，投資總額29.27億元。整治工程包括實施平場建設、市政道路建設、地下綜合管廊建設，公園、綠化建設，前期設計及監理等。項目招標人為重慶經濟技術開發區土地儲備中心。根據招標公告，項目需投資的總額約為12億元，投資價款由投資人按約定分期投入，投資期限為3+1年，設定年化投資收益率上限為10%。

據了解，與廣陽灣項目不同，釣魚嘴南部片區項目以股權投資方式實施土地整治，即中標投資人與招標人下屬公司以股權投資方式共同組建項目公司實施土地一級開發整治。中標人享受股權投資收益，不分享土地出讓增值收益。

釣魚嘴位于大渡口區東南部，是重慶主城區唯一未開發的半島，建成后將成為重慶市新地標。本次以PPP 模式整治的南部片區土地面積274公頃，可出讓建設用地面積119公頃，項目招標人為重慶市地產集團。根據公告，項目計劃合作期最短為3年，最長不超過5年，預計總投資約72億元，需籌集資金53億元。

記者獲悉，釣魚嘴PPP項目正在加緊實施前的準備工作。重慶市地產集團及下屬釣魚嘴公司、地產基金管理公司與社會投資人(民生加銀)之間的相關合同協議文本正在簽訂。目前，已由中介公司完成對地產基金管理公司的審計與資產評估工作，重慶市地產集團已完成重慶市釣魚嘴開發投資有限公司成立工作。此外，重慶民生加銀地產股權投資基金合伙企業已成立，正上報相關部門備案及完善工商核準。

規范程序，嚴格管理

根據重慶市國土房管局提出的試點方案，土地一級開發整治時不區分用地性質，主要通過征地動遷和“三平一通”等達到土地招拍掛出讓條件，但不得進行土地產權轉移，土地一級開發整治權利和國有建設用地使用權相分離，包括土地一級開發整治主體在內的任何市場主體均須通過招拍掛出讓方式取得國有建設用地使用權。

土地一級開發整治PPP項目以整治總成本與收益之和最低為中標條件，通過招投標確定中標人。對于征收拆遷補償安置事宜，由中標人將征收資金交給土地儲備機構(投融資平臺)，由政府依法組織實施;對于整治工程事宜，由中標人按程序依法實施。拆遷完成、工程竣工驗收合格后，中標人將整治后的土地移交給土地儲備機構(投融資平臺)。

“為確保土地一級開發整治順利推進，提高資金使用效率，要建立獎罰機制。”相關負責人解釋，中標人在約定的時間完成整治的，按節約的資金成本一定比例給予中標人獎勵;中標人未按約定時間完成整治的，其延期對應收益視不可抗力、政府原因或企業自身原因等情況差別化確定。具體事宜通過合同約定。

試點方案明確，區政府和市財政等單位和部門、土地儲備機構(投融資平臺)要協調中標人合理調度、提高效率，合理控制資金實際占用時間，并登記建賬。

重慶市國土房管局有關負責人稱，推進PPP 改革，搞好土地一級開發整治，一定要把握好四個基本原則。

——收益共享。要建立政府、土地儲備機構(投融資平臺)以及市場主體共同參與整治的機制，按合同約定依法享有各自收益。其中，土地一級開發整治項目年化收益率上限根據金融形勢、社會資金成本水平逐年確定。投標人中標后，以中標的年化收益率確定回報。

——風險共擔。中標人依法承擔項目實施的金融風險、市場風險及違約責任;土地儲備機構(投融資平臺)按項目的實際進度明確資金需求量和計劃，防止出現財務成本不可控風險。政府不得以財政性收入為土地儲備機構(投融資平臺)融資行為提供擔保，同時應科學研判土地市場和房地產市場走向，有序推進征地(收)拆遷補償安置和土地供應，實現土地收支平衡。政府不得承擔項目建設運營的兜底責任。

——交易公平。包括土地儲備機構(投融資平臺)通過要約等方式成立的項目公司在內的投標人，均應在市土地和礦業權交易中心通過公開交易取得土地一級開發整治權利。只有一家投標人投標且投標文件符合招標要求的，可確定其中標。

——誠實守信。各方主體均應按合同全面履約，享受相應權利，承擔相應義務。任何一方違反合同約定致使合同無法履行的，違約方應向守約方承擔賠償責任;合同能夠繼續履行的，違約方除承擔賠償責任外，還應繼續履行合同義務。

“在土地一級開發整治PPP 投融資模式改革試點中，一定要扎實推進，規范操作，加強監管。審計部門要切實履行職責，加強對項目實施中征地拆遷、招投標管理、收益分配等各個環節的審計監督，防止違規和腐敗行為發生。”該負責人強調。

利益共享，風險共擔

重慶市市長黃奇帆表示，PPP 投融資模式改革，是充分發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用的關鍵措施。

土地一級開發整治PPP 投融資模式改革意義何在?

對此，重慶市國土房管局有關負責人表示，土地一級開發整治PPP 可以充分發揮市場在資源配置中的決定性作用。這種“全程合作”可以使政府的財政負擔減輕，社會主體的投資風險減輕，突破城市發展資金瓶頸，加快城市基礎設施建設。土地一級開發整治PPP項目投資主體可以是國企、民企或公私合營企業，投資主體的多元化促進了投融資體制改革。

同時，土地一級開發整治PPP 能發揮政府和企業的各自優勢，為公眾提供高質量服務。參與的優質企業可以發揮資金和服務技能優勢，推動項目在設計、施工、設施管理過程等方面的革新，引進最佳管理理念和經驗。政府可以從過去的基礎設施公共服務的提供者變成一個監管的角色，確保工程質量，為公眾提供高質量的服務。

此外，PPP 模式可以提高效率和降低工程造價。研究表明，與傳統的融資模式相比，PPP項目平均為政府部門節約17%的費用，并且建設工期能得到保證。

釣魚嘴南部片區PPP項目也是重慶市地產集團在混合所有制改革方面的破冰之作。重慶市地產集團負責人表示，土地整治PPP 模式是對地產集團原有貸款和專項債券融資模式的創新，能有效降低地產集團資金壓力，同時為后續土地整治項目提供可借鑒的路徑設計。同時，土地整治PPP 也是地產集團轉型的重要路徑，有利于提升資本化運作項目能力。

隨著釣魚嘴南部片區土地一級開發整治PPP項目的落地，重慶市地產集團將陸續啟動6個PPP項目，土地總面積約1.7萬畝，預計總投資額將超過430億元。

據悉，重慶市將于近期召開2015年度PPP項目簽約發布會，再策劃提出一批高速公路、軌道交通、橋隧、市政、水庫、社會事業、土地整治等行業領域的重大項目。 （原載《中國國土資源報》）