韓國房地產政策正負效應分析

◎孫在英 李奇昤 李景國

自上世紀60年代起，韓國從以農業為主的欠發達國家躍升為以高新制造業與知識經濟產業為依托的經合組織成員國。隨著城市化率的日益提高，為滿足城市居民住房需求，各種大型住房建設項目紛紛上馬，房地產業為韓國社會經濟發展的空間性需求不斷提供著有力支持。根據客觀經濟指標分析，從空間創造、民眾積累財富的角度看，房地產業及其政策起到了不可忽略的作用，但仍有許多人認為“吃了虧”。因此，韓國政府持續完善房地產政策，不斷朝著新的方向發展。筆者分析在近半個多世紀“壓縮式”經濟增長過程中，韓國房地產業曾面臨的諸多問題及政策經驗，以期對他國解決類似問題提供幫助和啟發。

城市化政策關注人口和土地開發管控

城市化是城市房地產發展的基礎，直接影響房地產的空間格局和發展，在此意義上，城市化政策也是房地產政策的一部分。

韓國經濟從上世紀60年代初步入高速增長階段，城市化進程更是突飛猛進。1970~1990年韓國城市化率每5年增加8~9個百分點，1995年后城市化進程已步入成熟階段。

在韓國的城市化進程中，城市人口增長并不均衡。始于上世紀60年代初的由農村向城市的大規模人口轉移，目的地主要是大城市地區。1960~1966年，首爾市年均人口增長率達7.59%，而1966~1970年猛增至9.91%。上世紀60年代中期開始，韓國政府為緩解首爾等大城市人口過度密集的問題，多次出臺人口限制和疏導政策；70年代以后人口開始由首爾地區逐漸向首爾周圍的廣域首都圈擴散，隨著趨勢發生變化，政策指向逐步轉為廣域首都圈的人口密集問題。

1982年，韓國制定首都圈建設計劃法令后，政府開始限制工廠、大學、大型建筑等所謂“人口誘發型設施”在首都圈的土地利用。“首都圈用地使用限制”旨在限制在首都圈建設人流量大的設施，但這一政策也造成了經濟增長動力最強勁、用地需求量最大的首都圈地區城市用地供給不足問題。

除農業用地轉換限制、首都圈人口控制政策外，韓國政府還出臺了控制大城市土地供給的重要制度，即“開發限制區（綠色地帶）”制度。所謂開發限制區就是在城市外圍所劃定的帶狀區域，此制度始于1970年，目的是防止城市的平面擴展，保護生態環境。

居住條件的改善歸功于高層公寓的大量建設

上世紀70年代以來，韓國國民的居住條件無論在數量上還是在質量上都取得了巨大飛躍。住房庫存每10年增加數量分別為96萬戶（70年代）、180萬戶（80年代）、380萬戶（90年代）和290萬戶（本世紀初）。平均住房面積也相應增大。伴隨著住房數量和面積的增加，住房的質量也隨之提高。

居住條件的改善在極大程度上應當歸功于高層公寓的大量建設。自上世紀70年代中期開始，公寓式住宅成為主流住宅形式，1985年公寓樓在住房總量中所占比例僅為13.5%，2005年猛增至53%。上世紀90年代以來各種住房建設中，公寓樓占比達80%~90%。韓國的很多土地、住房政策向大規模公寓樓建設傾斜，并提供其他各種支持。

大量建設公寓樓，短期內對改善居住條件起到一定的幫助，但引起了另一個層面的問題，即造成居住形態的單一化。尤其韓國對新建住房實施售價上限制度以后，開發商很難建設新型結構的住房和使用新的建筑材料，進一步加劇了樓房的單一化。

大規模建設新售樓盤，住房庫存總量得以擴充，能夠購買住房的家庭也日益增多。如今韓國居民住房擁有率已達55.6%，首爾為45%，已接近發達國家水平。部分國民擁有兩套甚至兩套以上住房用于投資，與此同時伴生了韓國租房市場的一個重大特點，就是大部分出租房屋為個人所有。這與發達國家主要由具有組織性的商業公司或公共機構提供租賃房源的情況有所不同。

關于多套住房擁有者的作用，具有很多爭議。部分人士認為，因為他們持有多套住房，無住房者購買房屋的機會減少，因此有必要給予有力限制，抑制持有多套住房。還有部分人士認為，多套住房擁有者沒有政府的任何補助，仍可向約40%家庭租借房屋，對經濟起伏起到一定緩解作用。不過，歷屆韓國政府始終站在前一種觀點的立場之上，只不過程度有所差異而已。

住房政策以住房售價限制與土地公營開發為主軸

在城市化進程不斷加快的過程中，如何解決城市建設用地開發與供給問題是一項很重要的課題。截至上世紀70年代韓國大規模土地開發多數依據“土地區劃整理”方式進行。在保持原有未開發土地所有人產權的基礎上，進行土地開發，然后售出部分開發的土地，從而獲取開發費用。“土地區劃整理”的好處是在沒有政府財政投入的情況下，也可以開發土地、建設配套基礎設施。但上世紀70年代以后，新型公寓樓成為普遍的居住形態，這種土地開發方式不再適合。

1983年韓國政府禁止大城市內“土地區劃整理”項目，而選擇“公營開發”項目作為土地開發的替代手段。“公營開發”是指政府或公營企業收購或征收擬開發土地，然后根據統一規劃進行開發的方式。開發后，按照政府的政策方向進行銷售，專門向住宅開發商低價出售土地，并限制開發商必須以低于最高限價來銷售住房。

韓國從上世紀80年代初至目前，住房政策的基本結構大致未變，都以新建住房售價限制與土地公營開發政策為主軸，大規模建設住房后，以低價銷售給中產階層。即公營開發商憑借政府賦予的職權，低價收購未開發土地，修建必要的基礎設施，開發所購土地，然后提供給住宅開發商。住宅開發商以低價獲取建設用地進行建設開發，但是住房類型、數量以及住房銷售對象和價格都會受到一定的限制。雖然受到銷售價格上限的限制，但是以低價購取建設用地，公營開發商和住宅開發商還是能獲取一定的利潤。住房購買者也得益于銷售價上限制度，可以用低于周圍相似住房的價格購買到新建住房。2014年底售價上限制度被取消。

30多年間，公營開發模式對住房的大量供給和中產階層的形成作出不可否認的貢獻。但是韓國中央政府旗下的少數公營開發商卻壟斷大規模開發項目，也引發了不少問題。中央政府與地方政府就開發是否符合當地實際情況形成分歧，公營企業經營管理是否切實有效等各種問題也層出不窮。另外，公營開發商只能跟隨政府的政策方向走，導致供需不平衡問題出現。

抑制投機維持房地產價格引發質疑

1986~2013年，韓國全國年均住房價格上漲率為3.54%，低于消費者物價指數4.27%。首爾江南地區公寓樓的價格上升雖然高于物價上漲率，但是與城市工薪家庭收入上漲率相比仍處于較低水平。

但是韓國民眾還是普遍認為住房價格漲幅大、漲速快，住房價格過高。事實上，統計結果證明，韓國住房價格上漲呈現出所謂“階梯形上漲”結構，主要集中在很短的時間內暴漲。雖然長期看住房價格平均漲幅并不大，但是特定時期的價格暴漲及狂跌，給許多人帶來巨大沖擊，房地產價格的急劇變動也引發了政治、社會的巨大波動。長期住房價格上漲率并不高的統計數據，也難以安撫飽受各種困苦的無住房群體。因此政府不斷加強各種房地產相關限制和稅收管理，韓國的房地產相關限制及稅收體制在很大程度上反映了這種情緒。

自上世紀60年代中期以來，韓國政府認定對房地產的非理性投資，即投機行為，是造成房地產價格暴漲的罪魁禍首，確定了以抑制投機、穩定房價為目標的政策，制定了一系列房地產稅收制度。例如，1967年實施的“房地產投機抑制稅”，在控制房地產投機的同時保護自住需求，根據一定標準區分不同需求，對前者強加管制，對后者大力保護。

不可否認房地產稅對房地產供求所帶來的影響。通過征收稅金降低房地產投資收益，投機、投資購房會相應減少，流入房地產市場的資本也下降，進而會出現土地開發減少、住房建設萎縮。韓國長期維持較高的房地產稅率，最終也會導致房地產市場供不應求，租賃費與房地產價格反而上升。

通過抑制投機行為而維持房地產價格穩定的做法也引發眾多質疑。回顧過去40多年來房地產價格持續上漲的過程，有需求增大、供給不足的供求因素，投機行為并不是造成房地產價格上漲的獨立因素。上世紀80年代末以及本世紀初，韓國住房價格猛增，都是因為住房市場供不應求以及宏觀經濟環境變化等因素造成的，部分投機人士只是加入到實際漲價的過程中而已。通過抑制投機行為而穩定房地產價格并不是行之有效的政策措施。