從青島“11·22”事故看我國(guó)中央企業(yè)安監(jiān)執(zhí)法體制機(jī)制的完善

顧 偉

（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院，北京 100000）

2013 年11 月22 日10 時(shí)25 分，位于山東省青島經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)的中國(guó)石油化工股份有限公司管道儲(chǔ)運(yùn)分公司東黃輸油管道泄漏原油進(jìn)入市政排水暗渠，在形成密閉空間的暗渠內(nèi)油氣積聚遇火花發(fā)生爆炸，造成62 人死亡、136 人受傷，直接經(jīng)濟(jì)損失75172 萬(wàn)元。①這起事故只是每年我國(guó)中央企業(yè)發(fā)生諸多安全生產(chǎn)事故的一個(gè)縮影，但其暴露出的問(wèn)題十分典型，不僅體現(xiàn)中央企業(yè)總部對(duì)下屬企業(yè)的安全監(jiān)管力度的不足，以及地方政府對(duì)本地的中央企業(yè)屬地監(jiān)管與信息溝通不到位，更反映出當(dāng)前針對(duì)中央企業(yè)的安全監(jiān)管執(zhí)法體制機(jī)制存在諸多缺漏。而安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察執(zhí)法機(jī)制的缺位、錯(cuò)位，也正是一些地方對(duì)當(dāng)?shù)刂醒肫髽I(yè)“無(wú)法管”、“不敢管”，以及某些中央企業(yè)“不怕管”的主要誘因之一。

當(dāng)前，監(jiān)管部門(mén)根據(jù)某種標(biāo)準(zhǔn)，有側(cè)重地對(duì)監(jiān)管對(duì)象進(jìn)行分類(lèi)監(jiān)管，是當(dāng)前學(xué)界與實(shí)務(wù)界研究與討論的熱點(diǎn)，也是我國(guó)行政管理與行政執(zhí)法體制改革的重點(diǎn)之一，在我國(guó)食品安全、工商行政、質(zhì)量監(jiān)督、證券保險(xiǎn)期貨等監(jiān)管領(lǐng)域也有較多的實(shí)際應(yīng)用，積累了必要經(jīng)驗(yàn)。而在西方國(guó)家，各國(guó)在法制的基礎(chǔ)上，也普遍建立了多層次、多渠道的國(guó)有企業(yè)監(jiān)督和稽核體系。②也基于此，將中央企業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察執(zhí)法，作為我國(guó)安監(jiān)執(zhí)法的一個(gè)重要分類(lèi)進(jìn)行分析研究，既有必要也有可能。

一、現(xiàn)行中央企業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察執(zhí)法體制

在我國(guó)，中央企業(yè)主要指由中央政府監(jiān)督管理的國(guó)有企業(yè)，簡(jiǎn)稱央企。③當(dāng)前，我國(guó)對(duì)央企安全生產(chǎn)實(shí)行分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地監(jiān)管的原則，各地央企雖然行政關(guān)系不隸屬于地方政府，但安全生產(chǎn)工作必須接受地方政府和有關(guān)部門(mén)的監(jiān)督檢查。在具體行政執(zhí)法權(quán)限配置上，根據(jù)《安全生產(chǎn)法》、《中央企業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理暫行辦法》、《國(guó)家安監(jiān)總局、國(guó)務(wù)院國(guó)資委關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中央企業(yè)安全生產(chǎn)分級(jí)屬地監(jiān)管的指導(dǎo)意見(jiàn)》等規(guī)定，國(guó)家安監(jiān)總局承擔(dān)國(guó)家安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理責(zé)任，依法行使綜合監(jiān)督管理職權(quán)；國(guó)家安監(jiān)總局和國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)重點(diǎn)負(fù)責(zé)對(duì)相關(guān)行業(yè)或領(lǐng)域的央企總部安全生產(chǎn)工作的監(jiān)督檢查；國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)根據(jù)職責(zé)分工，負(fù)責(zé)央企安全生產(chǎn)工作的監(jiān)督檢查；各省市人民政府安全監(jiān)管部門(mén)和相關(guān)行業(yè)或領(lǐng)域主管部門(mén)，以及國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)設(shè)在本行政區(qū)域內(nèi)的有關(guān)機(jī)構(gòu)，按照職責(zé)分工，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)央企所屬各級(jí)企業(yè)的安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查。

具體到青島“11·22”事故涉及的中石化集團(tuán)公司及其下屬企業(yè)，分級(jí)監(jiān)管主要體現(xiàn)在，國(guó)家安監(jiān)總局對(duì)中石化集團(tuán)公司及下屬企業(yè)具有綜合性的安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察執(zhí)法權(quán)，重點(diǎn)負(fù)責(zé)中石化集團(tuán)公司總部安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查，另外因?yàn)橹惺艿纼?chǔ)運(yùn)分公司安全生產(chǎn)許可證也是由國(guó)家安監(jiān)總局審批，根據(jù)“誰(shuí)發(fā)證、誰(shuí)監(jiān)管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”原則，國(guó)家安監(jiān)總局理論上也要直接負(fù)責(zé)對(duì)該二級(jí)公司進(jìn)行安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查執(zhí)法；國(guó)資委要按照國(guó)有資產(chǎn)出資人的職責(zé)，主要負(fù)責(zé)督促中石化集團(tuán)公司及其下屬企業(yè)逐級(jí)建立健全安全生產(chǎn)責(zé)任制，規(guī)范并落實(shí)各項(xiàng)安全生產(chǎn)工作制度；中石化集團(tuán)公司及其下屬企業(yè)所在地的省級(jí)、市級(jí)安監(jiān)部門(mén)和行業(yè)部門(mén)在職責(zé)范圍內(nèi)具有相應(yīng)的監(jiān)管與執(zhí)法權(quán)。

二、現(xiàn)行央企安監(jiān)執(zhí)法體制存在的主要問(wèn)題

（一）中央與地方執(zhí)法信息共享與業(yè)務(wù)協(xié)同不足

2006 年《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)〈2006—2020年國(guó)家信息化發(fā)展戰(zhàn)略〉的通知》（中辦發(fā)〔2006〕11 號(hào)）提出，“有序推進(jìn)相關(guān)業(yè)務(wù)系統(tǒng)之間、中央與地方之間的信息共享，促進(jìn)部門(mén)間業(yè)務(wù)協(xié)同，提高監(jiān)管能力”。然而，從此次青島“11·22”事故看，中央與地方以及部門(mén)之間的信息共享與業(yè)務(wù)協(xié)同遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)，特別是在中央與地方監(jiān)管部門(mén)以及中央企業(yè)與地方政府之間，甚至還存在某種程度的脫節(jié)。本次事故中的管道泄漏點(diǎn)位于東黃輸油管道與地方市政排水暗渠交叉點(diǎn)，期間甚至還進(jìn)行數(shù)次施工改造，而各方一直都沒(méi)能給予他方應(yīng)有的溝通或警示，恰是這種脫節(jié)的明顯表征。

（二）央企安監(jiān)執(zhí)法的執(zhí)法依據(jù)層級(jí)不高、賦權(quán)不足、體系散亂

近年來(lái)，有關(guān)少數(shù)央企是“獨(dú)立王國(guó)”的討伐聲一直不絕于耳，而地方執(zhí)法部門(mén)特別是安監(jiān)部門(mén)執(zhí)法“沒(méi)底氣”也被反復(fù)提及。④央企的“牛氣”與地方執(zhí)法部門(mén)的“沒(méi)底氣”，其重要原因之一就是監(jiān)管部門(mén)執(zhí)法依據(jù)的疲軟。由于歷史原因與體制慣性，央企對(duì)于地方政府，先天的具有政治優(yōu)勢(shì)，加上經(jīng)濟(jì)上的優(yōu)勢(shì)地位。要改變地方監(jiān)管部門(mén)執(zhí)法上的弱勢(shì)，亟須立法尤其是法律予以強(qiáng)勢(shì)保障。然而現(xiàn)實(shí)中，法律并沒(méi)能夠發(fā)揮應(yīng)有的作用，安監(jiān)執(zhí)法的主要和直接依據(jù)仍然以部門(mén)規(guī)章與規(guī)范性文件為主，這些規(guī)章與文件不僅數(shù)量龐雜，而且漏洞與相互矛盾之處也很多。例如相關(guān)管理辦法和指導(dǎo)性文件都只將監(jiān)管職責(zé)賦予央企所在地的省級(jí)、市級(jí)安監(jiān)部門(mén)和行業(yè)部門(mén)，沒(méi)有明確縣級(jí)部門(mén)是否具有監(jiān)管職責(zé)和執(zhí)法權(quán)。《安全生產(chǎn)違法行為行政處罰辦法》第六條第二款甚至還有“中央企業(yè)及其所屬企業(yè)、有關(guān)人員的安全生產(chǎn)違法行為的行政處罰，由安全生產(chǎn)違法行為發(fā)生地的設(shè)區(qū)的市級(jí)以上安全監(jiān)管監(jiān)察部門(mén)管轄”的規(guī)定，這對(duì)區(qū)縣安監(jiān)執(zhí)法部門(mén)的執(zhí)法造成一定阻礙。

（三）地方安全監(jiān)管監(jiān)察部門(mén)執(zhí)法水平有待加強(qiáng)

此次青島“11·22”事故，充分暴露出地方安監(jiān)部門(mén)監(jiān)管監(jiān)察執(zhí)法能力較弱的問(wèn)題。回顧此次事故，地方安監(jiān)部門(mén)，不僅沒(méi)有在日常執(zhí)法中注意市政排水渠與輸油管道交叉這一重大安全隱患，也沒(méi)能在輸油管道泄漏后發(fā)揮應(yīng)有的專(zhuān)業(yè)能力，阻止事故的發(fā)生。安監(jiān)機(jī)構(gòu)本應(yīng)當(dāng)作為權(quán)威部門(mén)，對(duì)輸油管道線路安全予以必要的關(guān)注，對(duì)搶修工作與現(xiàn)場(chǎng)處置予以必要的安全指導(dǎo)，然而卻一再失職。這充分反映地方安監(jiān)部門(mén)及其執(zhí)法人員在安全意識(shí)、專(zhuān)業(yè)素質(zhì)、監(jiān)管水平與應(yīng)變處置等執(zhí)法能力，還有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

（四）安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察執(zhí)法缺乏透明度、標(biāo)準(zhǔn)化與規(guī)范性

此次事故的發(fā)生，也充分反映當(dāng)前安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察執(zhí)法隨意性較大，執(zhí)法過(guò)程中不僅缺少規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)法本身也缺乏有效監(jiān)督，容易出現(xiàn)漏洞、盲區(qū)。對(duì)央企的監(jiān)管，仍然一定程度上依賴央企的自查自糾，安監(jiān)部門(mén)沒(méi)能充分發(fā)揮外部監(jiān)管應(yīng)有的力量與作用。

三、完善現(xiàn)行央企安監(jiān)執(zhí)法體制的建議

黨的十八屆三中全會(huì)提出要深化行政執(zhí)法體制改革，整合執(zhí)法主體，相對(duì)集中執(zhí)法權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法，著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問(wèn)題，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制。⑤現(xiàn)行央企安全監(jiān)管監(jiān)察執(zhí)法體制，要堅(jiān)決貫徹落實(shí)全會(huì)精神，從實(shí)際出發(fā)，采取問(wèn)題導(dǎo)向，深化體制機(jī)制改革，切實(shí)提升安全監(jiān)管監(jiān)察執(zhí)法水平。就青島“11·22”事故所反映出的問(wèn)題而言，改革的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)包括：

（一）加強(qiáng)立法工作，保證各類(lèi)安監(jiān)執(zhí)法于法有據(jù)，依法定職權(quán)作出，努力形成權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的安監(jiān)執(zhí)法體制

要推動(dòng)對(duì)現(xiàn)有執(zhí)法依據(jù)的清理工作，在摸清存量的基礎(chǔ)上，進(jìn)行必要的整合，對(duì)地方監(jiān)管部門(mén)執(zhí)法權(quán)、執(zhí)法程序等重要問(wèn)題，爭(zhēng)取通過(guò)立法的形式予以明確，防止權(quán)責(zé)不清與推諉扯皮。特別是要研究制定安監(jiān)執(zhí)法裁量基準(zhǔn)，建立安全生產(chǎn)檢查工作責(zé)任制，進(jìn)一步規(guī)范監(jiān)管主體，明確監(jiān)管責(zé)任，以在保證執(zhí)法“底氣”的同時(shí)，確保執(zhí)法的“正氣”。

（二）建設(shè)業(yè)務(wù)平臺(tái)，加強(qiáng)中央與地方安全監(jiān)管監(jiān)察部門(mén)的信息共享與業(yè)務(wù)協(xié)同

現(xiàn)行央企安監(jiān)分級(jí)監(jiān)管制度要取得預(yù)期目標(biāo)，不僅要解決好中央與地方之間、各監(jiān)管部門(mén)之間的信息不對(duì)稱問(wèn)題，還要在監(jiān)管執(zhí)法中協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)綜合利益的平衡，相對(duì)其他執(zhí)法領(lǐng)域，改革的必要性與緊迫性更強(qiáng)。建設(shè)電子業(yè)務(wù)平臺(tái)，不僅有利于盡可能降低監(jiān)管與執(zhí)法成本，提高行政效率，有利于監(jiān)管與執(zhí)法的信息化、標(biāo)準(zhǔn)化與規(guī)范化建設(shè)，也有利于整合執(zhí)法主體，解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問(wèn)題，發(fā)現(xiàn)執(zhí)法的盲區(qū)、漏洞。

（三）創(chuàng)新監(jiān)管模式，推進(jìn)分類(lèi)監(jiān)管，試行中央企業(yè)安全監(jiān)管派駐機(jī)制

分類(lèi)監(jiān)管不僅可以將央企作為單類(lèi)進(jìn)行監(jiān)管，央企本身也可以進(jìn)一步類(lèi)型化，根據(jù)各企業(yè)安全生產(chǎn)記錄、信用記錄、環(huán)保記錄等指標(biāo)，確定不同監(jiān)管強(qiáng)度的差別化監(jiān)管模式。目前，國(guó)資委已經(jīng)實(shí)行對(duì)央企安全生產(chǎn)分類(lèi)監(jiān)督管理，中石化就被列入第一類(lèi)，被認(rèn)為是安全風(fēng)險(xiǎn)最高的。但該制度所依托的主要是央企的自我監(jiān)督，即第一類(lèi)央企“可以向其列為安全生產(chǎn)重點(diǎn)的獨(dú)資及控股子企業(yè)委派專(zhuān)職安全生產(chǎn)總監(jiān)”。但央企頻發(fā)的安全事故表明，這種監(jiān)督力度不足遏制事故發(fā)生。試行安監(jiān)部門(mén)對(duì)央企的派駐監(jiān)管，不僅能有效解決企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督疲軟的問(wèn)題，也能夠在及時(shí)發(fā)現(xiàn)安全隱患的同時(shí)，避免地方政府對(duì)企業(yè)生產(chǎn)的過(guò)度干預(yù)。

（四）貫徹分級(jí)監(jiān)管，重點(diǎn)提升地方安全監(jiān)管監(jiān)察隊(duì)伍的執(zhí)法水平

分級(jí)監(jiān)管制度是央企安全監(jiān)管制度的基礎(chǔ)，做好央企安全監(jiān)管監(jiān)察工作，必須要夯實(shí)基礎(chǔ)，一方面要進(jìn)一步明確各級(jí)監(jiān)管主體的監(jiān)管責(zé)任，特別是要明確國(guó)家資產(chǎn)管理部門(mén)安全監(jiān)管的職責(zé)，真正做到管資產(chǎn)必須管安全；另一方面，要強(qiáng)化地方政府對(duì)所在中央企業(yè)的屬地監(jiān)管，推動(dòng)地方安監(jiān)執(zhí)法部門(mén)執(zhí)法能力建設(shè)，增強(qiáng)基層安全監(jiān)管部門(mén)的執(zhí)法履職能力。

“安全生產(chǎn)既是攻堅(jiān)戰(zhàn)也是持久戰(zhàn)”，中央企業(yè)安全監(jiān)管監(jiān)察執(zhí)法要及時(shí)汲取事故教訓(xùn)，創(chuàng)新監(jiān)管執(zhí)法的體制機(jī)制，筑牢事前安全監(jiān)管監(jiān)察防線，強(qiáng)化事中處置反應(yīng)能力，嚴(yán)格事后責(zé)任追究制度，從根本上確保全國(guó)安全生產(chǎn)形勢(shì)持續(xù)穩(wěn)定好轉(zhuǎn)。

注釋

①國(guó)務(wù)院山東省青島市“11·22”中石化東黃輸油管道泄漏爆炸特別重大事故調(diào)查組：《山東省青島市“11·22”中石化東黃輸油管道泄漏爆炸特別重大事故調(diào)查報(bào)告》。

②江龍：“國(guó)企分類(lèi)監(jiān)管：一項(xiàng)彌補(bǔ)國(guó)有產(chǎn)權(quán)監(jiān)督缺位的制度安排”，《當(dāng)代財(cái)經(jīng)》，2001年第3期。

③這里的央企屬于廣義上的，不只是國(guó)務(wù)院國(guó)資委監(jiān)督管理的央企。

④參見(jiàn)閆靜：“安全監(jiān)管豈容‘特區(qū)’存在——央企安全生產(chǎn)工作述評(píng)（下）”，《安全生產(chǎn)報(bào)》，2013年12月10日第五版。

⑤參見(jiàn)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》。