從青島“11·22”事故看我國中央企業安監執法體制機制的完善

顧 偉

（中國社會科學院，北京 100000）

2013 年11 月22 日10 時25 分，位于山東省青島經濟技術開發區的中國石油化工股份有限公司管道儲運分公司東黃輸油管道泄漏原油進入市政排水暗渠，在形成密閉空間的暗渠內油氣積聚遇火花發生爆炸，造成62 人死亡、136 人受傷，直接經濟損失75172 萬元。①這起事故只是每年我國中央企業發生諸多安全生產事故的一個縮影，但其暴露出的問題十分典型，不僅體現中央企業總部對下屬企業的安全監管力度的不足，以及地方政府對本地的中央企業屬地監管與信息溝通不到位，更反映出當前針對中央企業的安全監管執法體制機制存在諸多缺漏。而安全生產監管監察執法機制的缺位、錯位，也正是一些地方對當地中央企業“無法管”、“不敢管”，以及某些中央企業“不怕管”的主要誘因之一。

當前，監管部門根據某種標準，有側重地對監管對象進行分類監管，是當前學界與實務界研究與討論的熱點，也是我國行政管理與行政執法體制改革的重點之一，在我國食品安全、工商行政、質量監督、證券保險期貨等監管領域也有較多的實際應用，積累了必要經驗。而在西方國家，各國在法制的基礎上，也普遍建立了多層次、多渠道的國有企業監督和稽核體系。②也基于此，將中央企業安全生產監管監察執法，作為我國安監執法的一個重要分類進行分析研究，既有必要也有可能。

一、現行中央企業安全生產監管監察執法體制

在我國，中央企業主要指由中央政府監督管理的國有企業，簡稱央企。③當前，我國對央企安全生產實行分級負責、屬地監管的原則，各地央企雖然行政關系不隸屬于地方政府，但安全生產工作必須接受地方政府和有關部門的監督檢查。在具體行政執法權限配置上，根據《安全生產法》、《中央企業安全生產監督管理暫行辦法》、《國家安監總局、國務院國資委關于進一步加強中央企業安全生產分級屬地監管的指導意見》等規定，國家安監總局承擔國家安全生產綜合監督管理責任，依法行使綜合監督管理職權；國家安監總局和國務院有關部門重點負責對相關行業或領域的央企總部安全生產工作的監督檢查；國務院有關部門根據職責分工，負責央企安全生產工作的監督檢查；各省市人民政府安全監管部門和相關行業或領域主管部門，以及國務院有關部門設在本行政區域內的有關機構，按照職責分工，負責本行政區域內央企所屬各級企業的安全生產監督檢查。

具體到青島“11·22”事故涉及的中石化集團公司及其下屬企業，分級監管主要體現在，國家安監總局對中石化集團公司及下屬企業具有綜合性的安全生產監管監察執法權，重點負責中石化集團公司總部安全生產監督檢查，另外因為中石化管道儲運分公司安全生產許可證也是由國家安監總局審批，根據“誰發證、誰監管、誰負責”原則，國家安監總局理論上也要直接負責對該二級公司進行安全生產監督檢查執法；國資委要按照國有資產出資人的職責，主要負責督促中石化集團公司及其下屬企業逐級建立健全安全生產責任制，規范并落實各項安全生產工作制度；中石化集團公司及其下屬企業所在地的省級、市級安監部門和行業部門在職責范圍內具有相應的監管與執法權。

二、現行央企安監執法體制存在的主要問題

（一）中央與地方執法信息共享與業務協同不足

2006 年《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于印發〈2006—2020年國家信息化發展戰略〉的通知》（中辦發〔2006〕11 號）提出，“有序推進相關業務系統之間、中央與地方之間的信息共享，促進部門間業務協同，提高監管能力”。然而，從此次青島“11·22”事故看，中央與地方以及部門之間的信息共享與業務協同遠未實現，特別是在中央與地方監管部門以及中央企業與地方政府之間，甚至還存在某種程度的脫節。本次事故中的管道泄漏點位于東黃輸油管道與地方市政排水暗渠交叉點，期間甚至還進行數次施工改造，而各方一直都沒能給予他方應有的溝通或警示，恰是這種脫節的明顯表征。

（二）央企安監執法的執法依據層級不高、賦權不足、體系散亂

近年來，有關少數央企是“獨立王國”的討伐聲一直不絕于耳，而地方執法部門特別是安監部門執法“沒底氣”也被反復提及。④央企的“牛氣”與地方執法部門的“沒底氣”，其重要原因之一就是監管部門執法依據的疲軟。由于歷史原因與體制慣性，央企對于地方政府，先天的具有政治優勢，加上經濟上的優勢地位。要改變地方監管部門執法上的弱勢，亟須立法尤其是法律予以強勢保障。然而現實中，法律并沒能夠發揮應有的作用，安監執法的主要和直接依據仍然以部門規章與規范性文件為主，這些規章與文件不僅數量龐雜，而且漏洞與相互矛盾之處也很多。例如相關管理辦法和指導性文件都只將監管職責賦予央企所在地的省級、市級安監部門和行業部門，沒有明確縣級部門是否具有監管職責和執法權。《安全生產違法行為行政處罰辦法》第六條第二款甚至還有“中央企業及其所屬企業、有關人員的安全生產違法行為的行政處罰，由安全生產違法行為發生地的設區的市級以上安全監管監察部門管轄”的規定，這對區縣安監執法部門的執法造成一定阻礙。

（三）地方安全監管監察部門執法水平有待加強

此次青島“11·22”事故，充分暴露出地方安監部門監管監察執法能力較弱的問題?；仡櫞舜问鹿剩胤桨脖O部門，不僅沒有在日常執法中注意市政排水渠與輸油管道交叉這一重大安全隱患，也沒能在輸油管道泄漏后發揮應有的專業能力，阻止事故的發生。安監機構本應當作為權威部門，對輸油管道線路安全予以必要的關注，對搶修工作與現場處置予以必要的安全指導，然而卻一再失職。這充分反映地方安監部門及其執法人員在安全意識、專業素質、監管水平與應變處置等執法能力，還有待進一步加強。

（四）安全生產監管監察執法缺乏透明度、標準化與規范性

此次事故的發生，也充分反映當前安全生產監管監察執法隨意性較大，執法過程中不僅缺少規范標準，執法本身也缺乏有效監督，容易出現漏洞、盲區。對央企的監管，仍然一定程度上依賴央企的自查自糾，安監部門沒能充分發揮外部監管應有的力量與作用。

三、完善現行央企安監執法體制的建議

黨的十八屆三中全會提出要深化行政執法體制改革，整合執法主體，相對集中執法權，推進綜合執法，著力解決權責交叉、多頭執法問題，建立權責統一、權威高效的行政執法體制。⑤現行央企安全監管監察執法體制，要堅決貫徹落實全會精神，從實際出發，采取問題導向，深化體制機制改革，切實提升安全監管監察執法水平。就青島“11·22”事故所反映出的問題而言，改革的重點應當包括：

（一）加強立法工作，保證各類安監執法于法有據，依法定職權作出，努力形成權責明確、行為規范、監督有效、保障有力的安監執法體制

要推動對現有執法依據的清理工作，在摸清存量的基礎上，進行必要的整合，對地方監管部門執法權、執法程序等重要問題，爭取通過立法的形式予以明確，防止權責不清與推諉扯皮。特別是要研究制定安監執法裁量基準，建立安全生產檢查工作責任制，進一步規范監管主體，明確監管責任，以在保證執法“底氣”的同時，確保執法的“正氣”。

（二）建設業務平臺，加強中央與地方安全監管監察部門的信息共享與業務協同

現行央企安監分級監管制度要取得預期目標，不僅要解決好中央與地方之間、各監管部門之間的信息不對稱問題，還要在監管執法中協調實現綜合利益的平衡，相對其他執法領域，改革的必要性與緊迫性更強。建設電子業務平臺，不僅有利于盡可能降低監管與執法成本，提高行政效率，有利于監管與執法的信息化、標準化與規范化建設，也有利于整合執法主體，解決權責交叉、多頭執法問題，發現執法的盲區、漏洞。

（三）創新監管模式，推進分類監管，試行中央企業安全監管派駐機制

分類監管不僅可以將央企作為單類進行監管，央企本身也可以進一步類型化，根據各企業安全生產記錄、信用記錄、環保記錄等指標，確定不同監管強度的差別化監管模式。目前，國資委已經實行對央企安全生產分類監督管理，中石化就被列入第一類，被認為是安全風險最高的。但該制度所依托的主要是央企的自我監督，即第一類央企“可以向其列為安全生產重點的獨資及控股子企業委派專職安全生產總監”。但央企頻發的安全事故表明，這種監督力度不足遏制事故發生。試行安監部門對央企的派駐監管，不僅能有效解決企業內部監督疲軟的問題，也能夠在及時發現安全隱患的同時，避免地方政府對企業生產的過度干預。

（四）貫徹分級監管，重點提升地方安全監管監察隊伍的執法水平

分級監管制度是央企安全監管制度的基礎，做好央企安全監管監察工作，必須要夯實基礎，一方面要進一步明確各級監管主體的監管責任，特別是要明確國家資產管理部門安全監管的職責，真正做到管資產必須管安全；另一方面，要強化地方政府對所在中央企業的屬地監管，推動地方安監執法部門執法能力建設，增強基層安全監管部門的執法履職能力。

“安全生產既是攻堅戰也是持久戰”，中央企業安全監管監察執法要及時汲取事故教訓，創新監管執法的體制機制，筑牢事前安全監管監察防線，強化事中處置反應能力，嚴格事后責任追究制度，從根本上確保全國安全生產形勢持續穩定好轉。

注釋

①國務院山東省青島市“11·22”中石化東黃輸油管道泄漏爆炸特別重大事故調查組：《山東省青島市“11·22”中石化東黃輸油管道泄漏爆炸特別重大事故調查報告》。

②江龍：“國企分類監管：一項彌補國有產權監督缺位的制度安排”，《當代財經》，2001年第3期。

③這里的央企屬于廣義上的，不只是國務院國資委監督管理的央企。

④參見閆靜：“安全監管豈容‘特區’存在——央企安全生產工作述評（下）”，《安全生產報》，2013年12月10日第五版。

⑤參見《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》。