我國基本公共文化服務保障標準研究*

□文│阮 可

我國基本公共文化服務保障標準研究*

□文│阮 可

政府財政支持能力的有限性與群眾基本文化需求的無限性之間存在著天然的矛盾關系。只有建立剛性的制度約束，明確具體的基本公共文化服務保障標準，才能促使各級政府自覺推動公共文化服務標準化均等化。實現基本公共文化服務標準化均等化的前提是加快制定國家層面的保障標準。保障標準的制定可使各級政府明確與自身職責相適應的服務內容，進而建立公共文化服務制度化和規范化的約束，有利于最佳秩序和最佳效能的實現。

基本公共文化服務 標準化 均等化 保障標準

促進基本公共文化服務標準化、均等化，是立足于現有國情基礎之上，使全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共文化服務，而制定國家層面的基本公共文化服務保障標準，是為了查遺補缺、補齊短板、兜好底線，保障好每一個公民的基本文化權益，讓文化的陽光普照大眾。[1]制定合乎實際需要的保障標準，可使各級政府更好地履行與其職能相適應的服務，明確供應何種內容，供應到何種程度，達到何種標準，從而建立制度化的約束，實現公共文化服務的最佳秩序和最佳效能。

一、基本公共文化服務保障標準：目標、范圍和模式選擇

基本公共文化服務保障標準是體現基本權益、政府職責、地方特色以及未來方向發展的標準，內容涵蓋公共文化服務設施及布局基本標準、產品和資源配置基本標準、人員配備和經費投入基本標準等。當前我國公共文化服務標準化建設成果集中在技術標準、業務規范和評估指標等方面，難點和最薄弱環節是制定保障標準。

1.保障標準主要目標是實現區域均等

從西方國家的發展情況來看，各國一般把“地區”作為均等化的主體，比較注重基本公共服務區際均等。我國東部、中部和西部的文化發展失衡問題十分突出，尤其是地區間公共文化的投入差異依然很明顯。[2]因此有必要通過劃定國家基本保障標準，來熨平地區間的差異鴻溝。隨著城市化的進程及社會階層的分化，需要對外來務工群體等弱勢人群加大文化扶助力度，確保其都能享受基本公共文化服務。此外，我國長期受城鄉二元經濟結構影響，城鄉基本公共服務依然存在較大差距，也需要通過設定基本保障標準和創新服務方式逐步實現城鄉間的均等。

2.保障標準的核心是起點均等

如果把均等化分為起點、過程、結果三部分，那么保障標準強調的是起點均等，也就是人人享有相同的基本公共文化服務的機會?！秶一竟卜阵w系“十二五”規劃》明確指出基本公共服務均等化是“全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務，其核心是機會均等，而不是簡單的平均化和無差異化。”對于政府而言，其職責便是通過出臺和實施保障標準，促成全體公民能夠公平均等地享受公共文化服務，并借由機會的均等保證起點的公平。必須指出的是，文化消費是一種選擇性消費，保障標準并非指向每個公民最終享有公共文化服務“量”和“質”的平均，保障標準并不排斥文化享有的自由選擇和多樣選擇。

3.保障標準的內容、范圍具有相對性

公共服務標準化建設標志著公共服務提供方式由粗放型向精細化的轉變。從內容上看，保障標準突出基本公共文化服務的均等供給，而非所有文化服務的均等供給；從程度上看，保障標準強調以滿足群眾基本文化需求為目標和以政府財政支持能力為尺度的統一；從范圍上看，由于國內經濟社會發展水平的地區差異長期存在，大致均等的公共文化服務允許存在地區差異。經濟發達地區在國家標準的基礎上，可以增加保障的內容、范圍和標準。隨著經濟社會的發展，將不斷拉高底線標準。

4.保障標準的財政支出應選擇最低公平模式

從國際經驗來看，基本公共服務的財政支出模式有財政收支均等、收支均衡、公共服務標準化、公共服務最低公平等四種模式。[3]

我國地廣人多，區域、城鄉、群體之間的差距都比較大，即使是浙江、廣東等省，雖然同屬沿海經濟發達省份，但以上三類差距也都存在，并且不容小覷。鑒于差距和差異的客觀存在，就不能一味地搞“一刀切”。另外，要考慮到社會主義初級階段的國情和政府承受能力，最為恰當和可行的辦法是尋找出最大公約數，確立一個最低標準。因此，在模式的選擇上，應采用公共服務最低公平模式。國家出臺一個最低標準，各省按此標準實施，財力較強的省份可在此基礎上做些標準的提高；無法落實此標準的省份，可通過中央政府財政轉移支付，保障標準的有效實現。該模式充分體現基本公共文化服務均等化分階段、分步驟推進的客觀規律，同時也可兼顧欠發達省份資源有限的實際情況。

二、我國推進基本公共文化服務標準化的現狀

標準化引入公共文化服務領域，是推進公共文化服務體系科學發展的一個迫切任務，也是針對公共文化服務體系建設現在存在的突出矛盾和問題而提出來的一項重要的工作任務。[4]

1.基本公共服務標準化的制度設計

2012年，國務院印發了《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》。作為基本公共服務領域的首部國家級專項規劃，《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》首次明確了我國公民有權享受政府提供的基本公共服務項目、服務對象、保障標準、支出責任、覆蓋水平等國家基本標準；并明確提出要加快建立健全公共文化體育服務國家標準體系。從基層的實踐看，公共服務標準化是政府提供公共服務、進行社會管理的一種創新。標準化建設以明確的標準規范政府行為，對解決當前基層政府越位、缺位、不作為等問題，形成“政府善治”的治理結構具有重要意義，同時有利于實現公共文化資源配置的科學化，推動公共文化服務均等化。

2.公共文化領域標準化的政策制定和地方實踐

在國家層面，國務院下發的《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》提出了“公共文化場館開放”和“公益性流動文化服務”的具體標準，并明確規定了工作任務的事權與支出責任，對各級政府形成了硬約束?！丁笆濉睍r期文化改革發展綱要》等規劃文件也對公共文化服務的具體指標作了要求?！秶夜参幕阵w系“十二五”實施綱要》包含了相關指標，從現有的單行標準來看，可分為三類：一是公共文化設施建設和服務標準，二是公共文化機構評估標準，三是對地方黨委政府的評價標準。

在地方公共文化服務標準化層面，各地都有一些新的探索。云南省昆明市在2012年全面推廣“公共文化服務包”，把原先不同部門的服務項目進行集中管理，形成一系列不同層次、不同類別的基層公共文化服務項目，并提出管理和服務標準。[5]2014年，浙江省把《基本公共文化服務標準化均等化的目標及實施路徑》作為省長研究課題，形成了浙江省基本公共文化服務保障標準及五年行動計劃，通過試點市縣實現三級聯動，協調發改委、財政、廣電等部門合力共促取得了成效。[6]此外，江蘇省著手擬定統一的《江蘇省公共數字文化系統建設標準》，對共享工程、數字圖書館、公共電子閱覽室建設計劃進行有效整合。[7]

3.依托專家委員會和協調機制推進保障標準制定

現代社會政策議題的復雜性要求參與者具備較高的知識儲備與能力素質，以保證政策方案的質量。因此，掌握了特定領域專業知識的專家學者參與政府決策的廣度與深度日益顯著。[8]當前，我國以國家公共文化服務專家委員會工作機制和國家公共文化服務協調機制為依托，開展保障標準的政策研究和標準設置，召集北京大學、清華大學、浙江大學、上海社會科學院等專家學者具體承擔研究工作。從2014年4月底開始，課題組先后召開7次論證會、工作會擬定和修正國家保障標準，此外，召集財政部、國家新聞出版廣電總局通過處長聯席會議積極推進標準制定。

三、保障標準的制定

時代發展對我國公共文化服務保障標準的制定提出了新要求。在具體操作中，可以依據統籌安排、保障底線、因地制宜、公開透明、監督完善的原則，從基本服務項目、內容、設施、經費、人員保障等入手加以執行。

1.保障標準的制定原則

統籌安排，保障底線。標準要體現公共文化服務體系建設的同一性，在加強內容引導、協調推進方面做出規定。堅持機會均等、起點公平，維護公民的基本文化權益，切實保障公民享有平等的文化發展機會，努力縮小基本公共文化服務在區域間、城鄉間、群體間的差距。

需求導向，因地制宜。制定標準的依據是廣大群眾的公共文化服務需求和各地公共文化部門的服務能力。從國情、省情出發，依據各地經濟發展水平和政府財政支持能力，制定科學合理的基本公共文化服務標準，明確各級政府保障責任。國家的基本公共文化服務標準由中央有關部門制定發布，經濟發達地區可以適當提高；短時間內難以達成相關標準的省份，可以借助財政轉移支付制度保障其實現。

公開透明，簡單易行。公共文化服務標準是面向公眾的服務承諾，在制訂過程中應廣泛征求意見，發布后要廣泛宣傳，提高公共文化服務的公眾滿意度。同時，為了便于政府及公共文化部門根據標準開展服務，便于公眾參與監督服務，標準內容應做到簡潔明了，便于操作。

提升效能，完善監督。公共文化服務標準化是一個動態的過程，標準制定應該考慮便于工作實施時效能的提升，提高資金、設施、人力、物力的使用效率。同時，建立對標準執行的考核評估體系，確保標準體系在實際工作中發揮作用。

2.保障標準的框架設計

當前公共文化服務發展的關鍵是確定服務的優先順序和重點領域，其基本依據在于社會需求、服務現狀和經濟社會發展戰略?；竟参幕毡Ｕ蠘藴实目蚣苤饕譃榛痉枕椖亢蛢热?、基本設施、經費和人員保障三大類，指標細化、文字簡明、語言通俗，便于老百姓閱讀理解，同時也便于地方各級政府和部門明確自身的責任。

圍繞讀書看報、廣播影視、文體活動、文化鑒賞、文化教育、數字服務、免費開放、特殊群體服務等八項基本服務項目和內容，制定具體標準。八項基本服務項目和內容主要依據是《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于加強公共文化服務體系建設的若干意見》中規定的群眾基本文化權益，并在傳統的“6”個基本項目加上農村看電影的“1”的基礎上，增加了《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》提到的免費開放、特殊群體服務項目。另外，從時代發展的要求增加了數字服務、文化教育兩個項目，進行了歸類整合。由于基層群眾的文化活動和體育活動往往交錯在一起，將文體活動作為一個基本服務項目，不再細分。

圍繞公共圖書館、文化館、博物館、體育場館、鄉鎮綜合文化站、新聞廣電設施、流動文化服務設施和無障礙設施等八項基本公共文化服務設施，制定具體標準?；驹O施標準的制定主要考慮兩點：一是設置率，不改變現有行政體制，如縣級有兩館（圖書館、文化館）、鄉鎮有文化站、村（社區）有綜合文化服務中心；二是根據行政區域內服務人口數確定設施規模，比如市區常住人口超過50萬設置大型館，建筑面積6000平方米以上；人口數在20萬～50萬設置中型館，建筑面積4000～6000平方米；人口數在20萬以下設置小型館，建筑面積800～4000平方米。將設施標準的核心指標提煉出來，呈現在標準框圖內。另外，這里的設施不單指文化設施，還包括了新聞廣電、體育的公共服務設施，體現了黨的十八屆三中全會決定提到的整合基層宣傳文化、黨員教育、科學普及、體育健身等設施，建設綜合性文化服務中心的要求。另外，將無障礙設施這一項目單列體現了對弱勢群體的關注。

圍繞經費、人員保障等保障內容，制定具體標準?；竟参幕盏木缺举|上是財力的均等，以財力的均等推動資源配置均等最終實現服務的均等，經費的保障尤為重要。根據財政的要求，文化經費的投入不能提占比，只能按照黨的十七屆六中全會《中共中央關于深化文化體制改革 推動社會主義文化大發展大繁榮若干重大問題的決定》：把主要公共文化產品和服務項目、公益性文化活動納入公共財政經常性支出預算，保證政府財政對文化建設投入的增長幅度高于財政經常性收入的增長幅度?；竟参幕帐羌児伯a品，但仍然可以通過市場的機制和手段購買服務，提升基本公共文化服務的效能，所以在標準中設定了縣級以上政府安排資金，通過政府購買服務方式面向企業、社會組織購買公共文化服務。這可為社會力量、民營資本進入公共文化服務領域留下空間。

3.保障標準值的區域差異

國外公共服務標準化建設的一個經驗是：將公共服務總量化的指標和個性化的指標相結合，并以個性化指標為主。[9]由于我國東中西部公共文化服務差異較大，以人均藏書量為例，西部為0.48冊，中部為0.39冊，東部為1.01冊。國家保障標準如果采取一刀切，統一規定為0.8～1冊的話，中央財政轉移支付壓力很大；對于東部地區，該保障標準又偏低。因此，在制定保障標準時，要充分考量東中西部地區的發展現狀，部分指標值的設置宜采用分類定標的方法確定東中西部基本保障指標值。

四、保障標準的實施途徑

基本公共文化服務是價值理念與具體實踐、戰略目標與實現機制、指導原則與路徑選擇緊密聯系的長期過程和復雜系統。在此意義上，堅持科學的實施路徑是十分重要的理論命題和現實任務。

1.以財力均等化實現資源合理配置

公共文化事業追求的是全民共享的公共性，公共文化服務的開展主要依靠國家的財政投入，財政投入的均等化是公共文化服務均等化的基礎。[10]首先，縣級以上政府要將基本公共文化服務所需保障資金納入到公共財政經常性支出預算，落實保障當地常住人口享有基本公共文化服務項目所需資金。東、中、西部地區縣域人均文化事業費，不低于本區域上一年度平均水平。其次，要明確公共文化服務投入的重點。均等化的目標是促進區域均等、城鄉均等、群體均等，投入要有助于公共文化設施空間布局的優化，重點投入城鄉基層文化基礎設施建設、文化普及和精品生產。再次，要加快完善財政轉移支付制度，加快形成統一、規范、透明的財政轉移支付制度，要科學設置、合理配置一般性轉移支付和專項支付。對于轉移支付制度的調整不僅需要進行均等化現狀分析，還要對各項轉移支付的效果以及對地方政府的財政努力激勵作用進行評估。[11]

2.創新服務面向基層下沉優質資源

當前，基本公共文化服務的短板在基層，尤其是在一些民族地區、山區、海島地區。要創新服務供給，把更多的設施、人才、產品、服務引向基層，增強基層服務能力。按照黨的十八屆三中全會精神，采取措施，加強基層文化基礎設施建設，從組織體系、經費支持、人員保障等方面深度整合基層公共文化資源，形成一個組織合力和組織優勢，有效對接群眾需求，建立基層綜合性文化服務中心，[12]讓廣大群眾隨時隨地都能方便快捷地享受基本公共文化服務。

重點關注群眾最現實的文化需求，要擴大政府購買公益文化產品的范圍，保障基層群眾文化權益的實現。以公共文化產品的均衡供給，推進公共文化服務均等化，形成需求導向、優質高效、均等普惠的城鄉公共文化服務新機制。制訂年度農村公益性文化項目實施計劃，明確服務規范，改進服務方式，推動城鄉文化的交流，以城帶鄉，以城促鄉，發揮文化活動品牌的輻射和帶動作用。面向老年人、殘疾人、農民工、低保等重點群體，繼續實施特殊群體的均等化項目，開展文化、藝術、讀書節、歌唱賽活動，建立制度化、可持續、落實到點、落實到人的運作機制。

3.通過部門統籌協調綜合利用文化資源

現代公共文化服務體系的建設，是一個涉及文化產品生產、分配、管理和資源保障各個系統在內的整體系統設計，必須整合政府與社會各個方面的力量，突破行業壁壘和公共資源體制內循環的制度局限。[13]建立公共文化服務體系建設協調機制，是加強政府機構改革的協同性、提升公共文化服務效能的必然要求。[14]要以深化文化體制改革為契機，聯合宣傳、組織、發改、財政、文化、廣電、體育、工青婦等部門，成立公共文化服務體系建設協調組織機構，促進工作的規范化、常態化，協調解決矛盾和問題，加快形成科學有效的宏觀文化管理體制。依托協調機制，定期召開協調會議，負責行動計劃組織領導、政策制定、統籌規劃，協調解決均等化實施過程中的重大問題，確保標準化均等化工作順利推進。

4.建立供需對接機制精準服務百姓

作為改進政府服務質量的有效途徑，公共服務標準化的深入發展需要強化“以公民為中心”的服務理念，需要關注整體性行政服務質量持續改進，需要推動公共服務從回應走向參與和協作。[15]現階段，我國公共文化產品和服務供給基本以自上而下的單向度為主導，文化部門“送文化”多，“種文化”少；城鄉群眾被動參與多，主動參與少。要建立反饋機制，充分發揮政府的作用，注重基層文化站的職能，組建專家團對群眾的基本文化需求進行定期測度和反饋。文化職能部門要通過實地調研，把文化惠民工作與保障廣大群眾的知情權、參與權、監督權相結合，提升服務供給的公平效率。要調動群眾參與熱情，匯聚民智民力，搭建群眾文化需求表達渠道和平臺，探索政府公共文化決策的多元參與機制。通過設立服務電話、短信、QQ社區、官方微信、官方微博等互動平臺，多種路徑了解群眾文化生活需求，及時分析、反饋和評價，形成良好的雙向性溝通。

5.完善考核評價機制提供“硬約束”

考核公眾所表現出的滿意度情況，可以對當前服務供給行為做出客觀評價，有利于進一步明確政府公共文化服務職能定位，加強公共文化服務體系建設。建議將“流程再造”引入公共部門，推進績效評價指標體系的制度安排，推動基本公共文化服務成為各級政府的硬任務、硬指標，真正成為可衡量、可監測的對象，并納入到政績考核評價體系當中。在基本公共文化服務滿意度測評中，要科學選取測評的項目、測評對象和測評方法，避免主觀性很強的測評手段。同時也要注意不能為了測評的客觀性，而選擇過于復雜的測評方法。有的測評需要依靠數學模型和專業軟件進行，盡管客觀性比較強，但可實施性比較差，基層單位基本無法實行。要建立一個開放性強、透明度高的政府主導和社會參與相結合的評估系統，探索建立公共文化服務的第三方評價機制，創新管理增強公共文化服務評價的科學性和有效性。

（作者單位：浙江大學城市學院）

* 本文系杭州市哲學社會科學重點研究基地項目“公共文化服務標準化均等化研究”（2014JD40）的階段性成果

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[5]趙金.整合資源創新機制強化保障惠民共享——昆明市打造基層公共文化服務包情況調查.社會主義論壇，2013（6）：11-14

[6]《基本公共文化服務標準化均等化目標及實施路徑》重點課題調研啟動[EB/OL].[2014-03-13].http://www.zjcnt.com/ content/2014/03/13/225994.htm

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