刑罰執(zhí)行法律監(jiān)督中的問題與對策

●孔　飛　朱　偉/文

刑罰執(zhí)行法律監(jiān)督中的問題與對策

●孔飛*朱偉*河南省鄭州市金水區(qū)人民檢察院［450000］/文

摘要：內(nèi)容刑罰執(zhí)行是指將法院做出的已生效判決、裁定等交付特定國家機(jī)關(guān)付諸實(shí)施的活動(dòng)。刑罰執(zhí)行是刑事訴訟活動(dòng)的最后環(huán)節(jié)，是偵查、起訴、審判活動(dòng)的結(jié)果，也是懲罰犯罪，維護(hù)正義，實(shí)現(xiàn)刑事訴訟目的的重要保障。目前我國檢察機(jī)關(guān)在對刑罰執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督過程中存在力量薄弱、權(quán)力運(yùn)行錯(cuò)位、監(jiān)督權(quán)介入困難、監(jiān)督手段單一等諸多問題，嚴(yán)重影響監(jiān)督效果。本文通過對監(jiān)督中存在的問題進(jìn)行分析，探究其產(chǎn)生的原因，并結(jié)合在檢察實(shí)務(wù)中的經(jīng)驗(yàn)，給出解決方案，以期對刑罰執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制的完善有所裨益。

關(guān)鍵詞：刑罰執(zhí)行法律監(jiān)督

依照我國的法律規(guī)定，對刑罰執(zhí)行的監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)的重要組成部分。雖然隨著法治建設(shè)的不斷推進(jìn)，刑罰執(zhí)行監(jiān)督在立法和制度構(gòu)建方面都有了進(jìn)步，但由于我國在立法上長期存在重偵查審判，輕刑罰執(zhí)行的偏差，對刑罰執(zhí)行的法律監(jiān)督依然存在諸多問題。

一、刑罰執(zhí)行監(jiān)督中存在的問題

（一）監(jiān)所內(nèi)刑罰執(zhí)行監(jiān)督力量薄弱，權(quán)力運(yùn)行錯(cuò)位

法國學(xué)者福柯曾說：“監(jiān)獄是權(quán)利最赤裸裸地，最肆無忌憚地表現(xiàn)的地方。”作為主要刑罰執(zhí)行場所的監(jiān)獄和看守所，權(quán)力的強(qiáng)制性較其他領(lǐng)域表現(xiàn)更為突出，若沒有強(qiáng)有力的制約與監(jiān)督，勢必會(huì)造成權(quán)力的濫用。檢察機(jī)關(guān)刑事執(zhí)行檢察部門的設(shè)置正是基于監(jiān)督刑罰執(zhí)行中公權(quán)力的運(yùn)行，確保其依法行使，保障被監(jiān)管人員合法權(quán)益的考慮。但是，在司法實(shí)踐中，刑事執(zhí)行檢察部門對監(jiān)所內(nèi)刑罰執(zhí)行活動(dòng)的法律監(jiān)督卻存在力量薄弱，監(jiān)督錯(cuò)位等情形。首先，我國當(dāng)前對監(jiān)所監(jiān)督的形式主要是派駐檢察室，駐所檢察人員多是基層檢察院的一線工作人員，級別相對較低，在我國目前的行政運(yùn)行機(jī)制下，以下監(jiān)上，困難重重。其次，我國“重刑罰、輕保護(hù)”的犯罪控制論傳統(tǒng)的影響根深蒂固，權(quán)力制約、人權(quán)保障的理念仍未能深入人心。刑事執(zhí)行檢察部門在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部屬于小科室，在人員配置及資源分配上往往處于弱勢地位，例如，筆者所在市的大部分基層檢察院，往刑事執(zhí)行檢察部門配置的多是年齡偏大即將退休的人員，且一般配置2-4人，力量普遍偏弱。因?yàn)楸O(jiān)督理念的偏差，檢察室更重視與監(jiān)所部門的配合以確保監(jiān)管場所的安全穩(wěn)定。往往忽視保障被監(jiān)管人員獲得公正的待遇和平等的機(jī)會(huì)，這才應(yīng)該是檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行法律監(jiān)督的主要職責(zé)。

（二）刑罰變更執(zhí)行檢察權(quán)介入困難，監(jiān)督流于形式

檢察機(jī)關(guān)在對刑罰變更執(zhí)行的事后監(jiān)督機(jī)制曾飽受詬病。2012年新修訂的刑事訴訟法將檢察機(jī)關(guān)對暫予監(jiān)外執(zhí)行的監(jiān)督時(shí)間前置，“監(jiān)獄、看守所提出暫予監(jiān)外執(zhí)行書面意見的，應(yīng)當(dāng)將書面意見副本抄送人民檢察院，人民檢察院可以向決定機(jī)關(guān)或者批準(zhǔn)機(jī)關(guān)提出書面意見。”2014年最高人民法院，最高人民檢察院，公安部，司法部，國家衛(wèi)生計(jì)生委聯(lián)合印發(fā)的《暫予監(jiān)外執(zhí)行規(guī)定》進(jìn)一步明確了檢察機(jī)關(guān)對于暫予監(jiān)外執(zhí)行決定前的監(jiān)督職責(zé)，第8條第3款：“監(jiān)獄、看守所應(yīng)當(dāng)向人民檢察院通報(bào)有關(guān)情況。人民檢察院可以派員監(jiān)督有關(guān)診斷、檢查和鑒別情況”。檢察權(quán)的提前介

入無疑將更有利于監(jiān)督權(quán)的有效行使，但這不等于檢察權(quán)就可以順利介入并有效行使，就目前的檢察實(shí)務(wù)而言，對暫予監(jiān)外執(zhí)行的法律監(jiān)督仍難免流于形式，原因在于：首先，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督依然是以書面監(jiān)督為主的形式?jīng)]有改變。囿于書面監(jiān)督之外的調(diào)查取證等工作在實(shí)務(wù)中很難展開，檢察機(jī)關(guān)只能從書面文件中發(fā)現(xiàn)問題并提出意見，這使得監(jiān)督效果大打折扣。《暫予監(jiān)外執(zhí)行規(guī)定》第31條規(guī)定：“人民檢察院可以向有關(guān)機(jī)關(guān)、單位調(diào)閱有關(guān)材料、檔案，可以調(diào)查、核實(shí)有關(guān)情況，有關(guān)機(jī)關(guān)、單位和人員應(yīng)予以配合”。但該條款的規(guī)定過于原則，對于調(diào)閱、調(diào)查的時(shí)間、方式以及不予配合的后果都沒有明確，該條款對于檢察機(jī)關(guān)的授權(quán)仍需要在程序上加以細(xì)化。其次，檢察機(jī)關(guān)若要有效行使監(jiān)督權(quán)，需要專業(yè)人員的配合。《暫予監(jiān)外執(zhí)行規(guī)定》第八條“人民檢察院可以派員監(jiān)督有關(guān)診斷、檢查和鑒別活動(dòng)”。醫(yī)療診斷、檢查是專業(yè)性極強(qiáng)的活動(dòng)，尤其是對于因患嚴(yán)重疾病需要保外就醫(yī)和生活不能自理兩種情況的診斷與鑒別，情況更為復(fù)雜。作為毫無醫(yī)學(xué)背景的檢察人員，在此過程中也只能陪同，很難有切實(shí)的監(jiān)督效果。

這種檢察監(jiān)督權(quán)實(shí)質(zhì)性介入困難的情況，在對減刑、假釋案件辦理的監(jiān)督過程中同樣存在。2014年7月發(fā)布的《人民檢察院辦理減刑、假釋案件規(guī)定》中，明確賦予了檢察機(jī)關(guān)對減刑、假釋案件進(jìn)行監(jiān)督和對減刑、假釋材料進(jìn)行調(diào)查核實(shí)的權(quán)力。但是，在實(shí)際監(jiān)督過程中，監(jiān)督權(quán)的行使仍局限于材料是否完備，執(zhí)行及間隔時(shí)間是否符合法律規(guī)定等的審查，對于監(jiān)獄所做出的計(jì)分考核、獎(jiǎng)懲記錄等，則難以通過有效的方式調(diào)查核實(shí)。原因在于，實(shí)際監(jiān)督過程中，除了類似于發(fā)明創(chuàng)造等有案可查的情況方便核實(shí)外，其他像計(jì)分考核、獎(jiǎng)懲記錄、表揚(yáng)等情形的決定權(quán)基本上完全控制在監(jiān)獄內(nèi)部，隨意性更大。而且，檢察機(jī)關(guān)在減刑、假釋案件辦理過程中對類似情況的核實(shí)都是發(fā)生在以上行為完成之后，時(shí)間間隔長達(dá)數(shù)月甚至數(shù)年，在核實(shí)過程中也只能是查看當(dāng)時(shí)的記錄情況，這種“事后”的監(jiān)督，既制約了監(jiān)督的效果，也打擊了檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)的積極性。

（三）社區(qū)矯正監(jiān)督手段單一且時(shí)間滯后

2013年黨的十八屆三中全會(huì)第三次全體會(huì)議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出“健全社區(qū)矯正制度”。可見，在國家層面上，社區(qū)矯正越來越受到重視，隨之而來的，對社區(qū)矯正的法律監(jiān)督也提出了更高的要求。但檢察機(jī)關(guān)對社區(qū)矯正監(jiān)督卻存在手段單一、時(shí)間滯后等問題。監(jiān)督手段單一，很大一部分原因在于刑事執(zhí)行檢察部門人員配置力量薄弱。例如筆者所在的刑事執(zhí)行檢察科，科長在內(nèi)共六名人員，轄區(qū)內(nèi)一個(gè)未成年犯管教所（關(guān)押1300余名學(xué)員），17個(gè)司法所（社區(qū)矯正人員300余人），還有一個(gè)監(jiān)獄也即將投入運(yùn)行。在這種人員配置下，監(jiān)督手段的選擇空間就很小，多是定期巡查司法所內(nèi)社區(qū)矯正檔案、聽取司法所人員匯報(bào)的形式進(jìn)行監(jiān)督。這種監(jiān)督方式，難以及時(shí)掌握社區(qū)矯正中出現(xiàn)的情況，對于違法情況，只能是事后提出糾正意見，意義不大。《社區(qū)矯正辦法》第35條第3款“司法行政機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院建立社區(qū)矯正人員信息交換平臺(tái)，社區(qū)矯正工作動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)共享”。但是，據(jù)筆者了解，信息化平臺(tái)建設(shè)投資頗多，在爭取資金支持方面存在問難。信息化平臺(tái)即便建成，檢察機(jī)關(guān)在信息化平臺(tái)上享有哪些權(quán)限，也需明確。

二、刑罰執(zhí)行法律監(jiān)督的完善

（一）增強(qiáng)檢察監(jiān)督強(qiáng)制性，提升監(jiān)督效力

提升檢察監(jiān)督的效力，必須增強(qiáng)監(jiān)督權(quán)的強(qiáng)制性，可以從以下幾個(gè)方面入手：第一，明確被監(jiān)督機(jī)關(guān)對檢察機(jī)關(guān)糾正違法意見的處理時(shí)限。“四個(gè)辦法”中規(guī)定“…十五日內(nèi)，被監(jiān)督機(jī)關(guān)仍未糾正或者回復(fù)意見的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向上一級人民檢察院報(bào)告。”［1］但是,“四個(gè)辦法”作為檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的工作流程，僅對檢察機(jī)關(guān)有效，對被監(jiān)督機(jī)關(guān)缺乏具體依據(jù)。現(xiàn)有法律法規(guī)中，對于被監(jiān)督機(jī)關(guān)收到檢察院糾正違法意見后的處理時(shí)限，只是籠統(tǒng)地表述為“認(rèn)真研究，及時(shí)做出處理”［2］。因?yàn)闆]有時(shí)間限制，在實(shí)際執(zhí)行中容易造成被監(jiān)督機(jī)關(guān)的推諉拖延。因此，有必要對被監(jiān)督單位收到糾正意見后的處理時(shí)間做出明確規(guī)定，才有利于督促被監(jiān)督機(jī)關(guān)及時(shí)進(jìn)行整改。第二，賦予檢察機(jī)關(guān)糾正違法意見一定的強(qiáng)制執(zhí)行力。在現(xiàn)行法律架構(gòu)中，檢察機(jī)關(guān)所提出的糾正違法意見，對于違法行為本身并不能產(chǎn)生即時(shí)的效力。對于被監(jiān)督單位嚴(yán)重的違法行為，如果不能立即停止執(zhí)行，就可能造成更為嚴(yán)重的后果。筆者認(rèn)

為，為了更好地提升監(jiān)督效力，應(yīng)當(dāng)通過立法賦予檢察機(jī)關(guān)糾正違法意見一定的強(qiáng)制執(zhí)行力，比如，針對在監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的嚴(yán)重違法行為而發(fā)出的《糾正違法通知書》，被監(jiān)督機(jī)關(guān)收到后，應(yīng)當(dāng)立即先行中止，防止更嚴(yán)重后果的發(fā)生，然后在法定期限內(nèi)提出整改措施。第三，強(qiáng)化被監(jiān)督單位對糾正違法意見不作為的法律后果。因?yàn)闆]有明確的法律后果，所以被監(jiān)督單位可以對糾正違法意見置若罔聞。可以通過立法的形式，要求被監(jiān)督單位在檢察機(jī)關(guān)提出糾正違法意見后，沒有異議或者異議不成立時(shí)，必須立即進(jìn)行糾正。對于故意不予整改或者拖延整改的行為，責(zé)任人必須承擔(dān)相應(yīng)的行政乃至刑事責(zé)任。強(qiáng)化被監(jiān)督單位不作為的法律后果，有助于增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的權(quán)威。

（二）完善刑罰變更執(zhí)行檢察監(jiān)督權(quán)介入機(jī)制

針對前文中提到的檢察監(jiān)督權(quán)在刑罰變更執(zhí)行中介入困難以及社區(qū)矯正中監(jiān)督手段單一、時(shí)間滯后的問題，可以通過加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)刑罰執(zhí)行同步監(jiān)督建設(shè)，完善監(jiān)督權(quán)的介入機(jī)制，豐富監(jiān)督手段等方式予以解決。第一，對于可能出現(xiàn)符合暫予監(jiān)外執(zhí)行條件的罪犯，監(jiān)獄應(yīng)當(dāng)在發(fā)現(xiàn)問題之初即對檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行通報(bào)，以便檢察機(jī)關(guān)及時(shí)介入了解情況。特別是對于重點(diǎn)病犯，進(jìn)行動(dòng)態(tài)跟蹤，及時(shí)了解病情變化，為以后對暫予監(jiān)外執(zhí)行提請和決定的監(jiān)督奠定基礎(chǔ)。［3］第二，檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)在刑罰執(zhí)行過程中對罪犯的積分考核等方面的監(jiān)督。尤其是對于那些對罪犯減刑假釋有決定性，有異議的積分考核情況，可以通過檢察官信箱、監(jiān)督電話、和罪犯座談等形式進(jìn)行監(jiān)督［4］。這種即時(shí)監(jiān)督，有助于克服檢察機(jī)關(guān)對于減刑假釋材料事后監(jiān)督、難以核實(shí)的弊端。

（三）豐富社區(qū)矯正監(jiān)督手段

針對目前社區(qū)矯正監(jiān)督手段單一的情況，可以積極推進(jìn)信息化建設(shè)，豐富社區(qū)矯正的監(jiān)督手段。各司法所可以根據(jù)實(shí)際情況，積極探索現(xiàn)有條件下信息化手段的應(yīng)用，比如，筆者所在的轄區(qū)某司法所通過視頻、圖片等方式對被矯正人員的學(xué)習(xí)、勞動(dòng)情況進(jìn)行記錄，更直觀，改變了目前只有檔案文字登記的模式。同時(shí)，司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)積極推進(jìn)信息共享平臺(tái)建設(shè)。省、市級院刑事執(zhí)行檢察部門應(yīng)建立社區(qū)矯正數(shù)據(jù)庫，高檢院在條件成熟時(shí)，可在全國推行統(tǒng)一的社區(qū)矯正信息管理系統(tǒng)。［5］這不僅能解決刑事執(zhí)行檢察部門人員不足、監(jiān)督手段單一的困境，也是推進(jìn)社區(qū)矯正制度進(jìn)一步完善的重要舉措。

（四）加強(qiáng)人才培養(yǎng)，樹立監(jiān)督理念

“徒善不足以為證，徒法不足以自行”，法律的實(shí)施歸根到底要轉(zhuǎn)化為具體的人的行為。目前，高檢院將監(jiān)所廳更名為刑事執(zhí)行檢察廳，省級院、市級院監(jiān)所處也都更名為刑事執(zhí)行監(jiān)察局，筆者所在的市檢察院也在今年成立了專門的刑事執(zhí)行檢察派出院，這都是重視刑事執(zhí)行檢察的好趨勢，相信不久的將來，基層檢察院刑事執(zhí)行檢察部門也會(huì)逐步得到重視，但就目前刑事執(zhí)行檢察部門的人員配置情況來看，大都存在與其承擔(dān)的監(jiān)督職責(zé)難以匹配的狀況。刑事執(zhí)行檢察部門急需充實(shí)一批年輕血液，同時(shí)，也需要加強(qiáng)對現(xiàn)有人員的業(yè)務(wù)素養(yǎng)和監(jiān)督能力的培訓(xùn)。只有這樣，才能更好的承擔(dān)起法律賦予的監(jiān)督使命，確保刑罰執(zhí)行活動(dòng)中監(jiān)督權(quán)的合法有效運(yùn)行。

結(jié)語

刑罰執(zhí)行監(jiān)督中存在的問題，究其原因，有制度構(gòu)建的缺失、有人員配置的不足、有監(jiān)督理念的落后。這些問題的存在使得在我國的刑事訴訟過程中，對刑罰執(zhí)行的監(jiān)督一直是一個(gè)相對薄的弱環(huán)節(jié)。筆者結(jié)合自身檢察實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，提出了加強(qiáng)監(jiān)督權(quán)的強(qiáng)制性、完善監(jiān)督權(quán)的介入機(jī)制、培養(yǎng)高素質(zhì)監(jiān)督人才等建議，希望能對問題的解決由些許幫助。

注釋：

［1］參見：《人民檢察院監(jiān)獄檢察辦法》，第48條。

［2］參見公安部：《關(guān)于加強(qiáng)看守所法律監(jiān)督工作的通知》。

［3］祁云順、刁凱：《試論暫予監(jiān)外執(zhí)行同步監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建》，載《天津市工會(huì)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》第22卷，第4期。

［4］北京市門頭溝區(qū)檢察院課題組：《刑罰變更執(zhí)行檢察監(jiān)督機(jī)制研究》，載《中國檢察官》2014年第12期。

［5］周偉：《社區(qū)矯正法律問題研究》，載《人民檢察》2011年第9期。