略談檢察機(jī)關(guān)對行政違法行為的監(jiān)督

●唐　張/文

略談檢察機(jī)關(guān)對行政違法行為的監(jiān)督

●唐張*江蘇省灌云縣人民檢察院檢察長［222200］/文

摘要：內(nèi)容黨的十八屆四中全會(huì)明確指出，檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不行使職權(quán)的行為應(yīng)該督促其糾正。在當(dāng)前深入推進(jìn)司法改革的背景下，明確對行政違法行為監(jiān)督的權(quán)限與范圍，貫徹監(jiān)督原則，探索監(jiān)督方式，是檢察機(jī)關(guān)做好行政違法行為監(jiān)督工作應(yīng)該把握的重要問題。

關(guān)鍵詞：行政違法行為監(jiān)督權(quán)限與范圍監(jiān)督原則監(jiān)督方式

檢察機(jī)關(guān)對行政違法行為進(jìn)行監(jiān)督，作為黨的十八屆四中全會(huì)決定中的重要內(nèi)容之一，是全面推進(jìn)依法治國、權(quán)力制衡與監(jiān)督以及促進(jìn)依法行政的現(xiàn)實(shí)需要，也是檢察機(jī)關(guān)充分發(fā)揮職能，開展行政檢察工作的重要任務(wù)。明確對行政違法行為的監(jiān)督權(quán)限與范圍，貫徹監(jiān)督原則，探索監(jiān)督方式，是檢察機(jī)關(guān)做好行政違法行為監(jiān)督工作應(yīng)當(dāng)研究的重要課題。

一、對行政違法行為監(jiān)督的權(quán)限與范圍

1.監(jiān)督權(quán)限。按照四中全會(huì)決定精神，檢察機(jī)關(guān)對違法行政行為監(jiān)督應(yīng)限定在檢察機(jī)關(guān)履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)。而履行職責(zé)包括哪些？筆者認(rèn)為，直接體現(xiàn)檢察職權(quán)行使的職務(wù)犯罪偵查、審查逮捕、審查起訴、職務(wù)犯罪預(yù)防、民事行政檢察中發(fā)現(xiàn)的行政違法行為都可以進(jìn)行監(jiān)督。另外，檢察機(jī)關(guān)受理控告、舉報(bào)、申訴中發(fā)現(xiàn)的線索，應(yīng)不應(yīng)該受理，如果不受理，應(yīng)移交給哪個(gè)機(jī)關(guān)處理？從檢察機(jī)關(guān)憲法定位來看，檢察機(jī)關(guān)理所應(yīng)當(dāng)受理。還有法規(guī)規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)其他職能，如行政執(zhí)法與刑事司法相銜接中檢察職能的履行，應(yīng)該也是依法履職。檢察機(jī)關(guān)各部門發(fā)現(xiàn)違法行使職權(quán)、不履行職權(quán)的線索，應(yīng)及時(shí)移交檢察機(jī)關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督部門，行政執(zhí)法監(jiān)督部門應(yīng)建立一定工作流程，嚴(yán)格依照流程啟動(dòng)行政執(zhí)法監(jiān)督程序，在監(jiān)督過程中要加強(qiáng)勾通協(xié)調(diào)并做好監(jiān)督結(jié)果的反饋工作。

2.監(jiān)督范圍。檢察機(jī)關(guān)對行政違法行為監(jiān)督應(yīng)保持一定的謙抑和克制，監(jiān)督范圍應(yīng)當(dāng)限定在國家利益和社會(huì)公共利益受到違法的行政行為或不作為引起的行政爭議，諸如事關(guān)行政相對人重大權(quán)益的行政違法行為，限制人身自由的行政強(qiáng)制措施、重大的行政處罰、重大的行政許可等予以重點(diǎn)監(jiān)督。具體而言，涉及國土資源保護(hù)、生態(tài)環(huán)境、食品安全、征地拆遷等民生領(lǐng)域的應(yīng)開展監(jiān)督。

二、對行政違法行為監(jiān)督的原則

1.依法監(jiān)督原則。檢察機(jī)關(guān)是憲法定位的國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)，除了憲法依據(jù)外，還有《行政處罰法》、《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見》等規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在推進(jìn)兩法銜接中依法履行監(jiān)督職能，到位而不越位，介入而不干預(yù)，與行政執(zhí)法部門加強(qiáng)勾通協(xié)作，互通有無，共同做好兩法銜接中各項(xiàng)工作。積極有效促進(jìn)政府規(guī)范執(zhí)法，廉潔執(zhí)法，有助于誠信政府法治政府的建設(shè)。

2.及時(shí)監(jiān)督原則。現(xiàn)實(shí)中，行政執(zhí)法行為涉及社會(huì)生活的方方面面，如果都是當(dāng)事人申請救濟(jì)時(shí)才進(jìn)行監(jiān)督，社會(huì)上行政執(zhí)法的亂象就不會(huì)減少或有效加以規(guī)范，甚至愈演愈烈。從兩法銜接中要求行政執(zhí)法機(jī)關(guān)主動(dòng)報(bào)備行政處罰或檢察機(jī)關(guān)對國家公職人員職務(wù)犯罪預(yù)防角度，檢察機(jī)關(guān)可以事中監(jiān)督，有些涉及民生領(lǐng)域的行政處罰與行政違法行為可能造成嚴(yán)重危害后果時(shí)，從推進(jìn)社會(huì)治理的角度，檢察機(jī)關(guān)可以提前介入，這種監(jiān)督主要是獲取信息，掌握情況，促進(jìn)依法行政，同時(shí)也可以避免或減少不應(yīng)有的危害或損失。

3.有限監(jiān)督原則。檢察職能的謙抑性決定了行政執(zhí)法監(jiān)督中檢察機(jī)關(guān)的作用范圍是有限的，這就要求我們必須把握好一個(gè)基本的底限，即不干涉行政執(zhí)法的活動(dòng)。行政執(zhí)法活動(dòng)自身面廣、量大的特性，檢察機(jī)關(guān)自身的定位和有限資源，決定了檢察機(jī)關(guān)只能是有限監(jiān)督。有限監(jiān)督一定要更多的關(guān)注公共利益方面的監(jiān)督。公共

利益包括國家利益、公共利益或重大的人身財(cái)產(chǎn)安全等，行政執(zhí)法監(jiān)督要圍繞這類違法行使行政職權(quán)的行為進(jìn)行監(jiān)督；有限監(jiān)督一定要有重點(diǎn)的進(jìn)行監(jiān)督，結(jié)合當(dāng)?shù)厣鐣?huì)反映比較強(qiáng)烈的或出現(xiàn)問題比較集中的行政行為或行政領(lǐng)域進(jìn)行監(jiān)督，如涉及安全生產(chǎn)、環(huán)境污染、征地拆遷、食品藥品安全等涉及民生領(lǐng)域的行政處罰進(jìn)行監(jiān)督或針對重大行政違法行為進(jìn)行監(jiān)督。

4.適當(dāng)性原則。在充分遵循行政管理規(guī)律、行政權(quán)運(yùn)行特點(diǎn)的前提下，檢察機(jī)關(guān)要恪守權(quán)力邊界，一般不能介入具體行政過程，只能監(jiān)督和督促行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，不能代替、直接撤銷或者變更行政行為。對行政執(zhí)法檢察中發(fā)現(xiàn)的問題，可以根據(jù)問題的性質(zhì)、嚴(yán)重程度采取提出檢察建議、檢察意見、糾正違法、追究刑事責(zé)任等監(jiān)督手段。對于一般行政違法行為，檢察機(jī)關(guān)傾向于運(yùn)用檢察建議等柔性方式進(jìn)行監(jiān)督，這樣被監(jiān)督單位容易接受，也有利于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)加強(qiáng)自身建設(shè)，監(jiān)督者與執(zhí)法者容易達(dá)成和諧。當(dāng)然，檢察建議存在剛性不足的問題，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對檢察意見、糾正違法可能出現(xiàn)不采納、不接受情況。對此，灌云縣人民檢察院推動(dòng)人大出臺(tái)了《關(guān)于提升檢察建議質(zhì)效的若干規(guī)定》，縣人大對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)檢察建議落實(shí)不到位、整改不及時(shí)的問題，通過啟動(dòng)問責(zé)、質(zhì)詢程序保證檢察監(jiān)督的效果。

三、對行政違法行為監(jiān)督的方式

1.檢察建議。檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)針對政府及其部門在管理程序方面存在的問題或缺陷，可以以檢察建議的形式向該單位提出消除隱患、減少損失、完善制度的意見和建議，同時(shí)將檢察建議向同級(jí)人大常委會(huì)備案。筆者所在檢察院報(bào)請人大出臺(tái)的《關(guān)于提升檢察建議質(zhì)效的若干規(guī)定》，對行政執(zhí)法監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的不履行檢察建議有關(guān)規(guī)定的提請人大進(jìn)行問責(zé)和質(zhì)詢，增強(qiáng)檢察建議剛性約束力。

2.糾正違法。對于正在發(fā)生或已經(jīng)出現(xiàn)的行政違法行為，將嚴(yán)重?fù)p害國家利益和公共利益，若不及時(shí)糾正會(huì)造成難以彌補(bǔ)的損失的，檢察機(jī)關(guān)可以向有關(guān)行政機(jī)關(guān)發(fā)出糾正違法通知，要求該行政機(jī)關(guān)對其作出違法行為限期糾正，能夠及時(shí)有效制止違法行政行為。

3.督促履職。檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為行政主體在行政執(zhí)法中疏于職守或怠于履行職責(zé)時(shí)，為了維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益，敦促相關(guān)行政主體履行職責(zé)，行政主體應(yīng)當(dāng)在合理期限內(nèi)履職，并書面答復(fù)檢察機(jī)關(guān)。例如，對于行政主體怠于履行職責(zé)引發(fā)的食品安全事件或公共衛(wèi)生事件，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)督促行政主體履行職責(zé)。

4.支持起訴。行政執(zhí)法行為侵害國家利益、社會(huì)公共利益時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)支持當(dāng)事人起訴。最高人民檢察院《關(guān)于加強(qiáng)民事行政檢察工作若干問題的意見》中提出“積極穩(wěn)妥地開展支持起訴工作。對侵害國家利益、社會(huì)公共利益的案件，支持有起訴權(quán)的當(dāng)事人向人民法院提起民事、行政訴訟”。這無疑表明了最高人民檢察院在行政訴訟中對支持起訴的態(tài)度，而實(shí)踐中也不乏檢察機(jī)關(guān)將支持起訴作為監(jiān)督行政執(zhí)法行為的重要監(jiān)督方式之一。檢察機(jī)關(guān)支持當(dāng)事人起訴，表明了國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)對行政主體侵害國家利益和社會(huì)公共利益的一種態(tài)度，能夠引起審判機(jī)關(guān)的重視。

5.行政公益訴訟。行政主體在行政執(zhí)法中不作為、濫用職權(quán)、超越職權(quán)等行為致使國有資產(chǎn)流失、生態(tài)環(huán)境和重要文化遺產(chǎn)遭受破壞等事件時(shí)有發(fā)生。由于法律只允許本人的權(quán)利受到具體行政行為侵害時(shí)才能提起訴訟，對于與本人權(quán)益無關(guān)的國家和社會(huì)公共利益被侵犯，任何個(gè)人、組織都無權(quán)起訴，國家利益和社會(huì)公共利益無法得到救濟(jì)。國家利益和社會(huì)公共利益受到行政執(zhí)法行為的侵害，必須要確定一個(gè)實(shí)體性的單位或組織來代替其行使訴權(quán)。行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)都不適合代為行使訴權(quán)，檢察機(jī)關(guān)作為國家專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，具有提起行政公益訴訟的法律依據(jù)和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。因此，賦予檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的權(quán)力，是強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)的有效途徑。黨的十八屆四中全會(huì)提出探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，為建立行政公益訴訟制度奠定了政治基礎(chǔ)。

6.查處職務(wù)犯罪。職務(wù)犯罪是行政機(jī)關(guān)工作人員在執(zhí)法過程中達(dá)到犯罪程度的違法行為，是最為嚴(yán)重的行政違法行為，破壞了國家的正常管理活動(dòng)和職務(wù)行為的廉潔性、正當(dāng)性。追究職務(wù)犯罪人刑事責(zé)任是檢察機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法行為實(shí)施監(jiān)督的重要方式，檢察機(jī)關(guān)一方面享有職務(wù)犯罪行為的立案偵查權(quán)，另一方面還享有對該類案件的審查起訴權(quán)，通過行使這些權(quán)力追究職務(wù)犯罪人的刑事責(zé)任，起到對行政執(zhí)法行為實(shí)施監(jiān)督的作用。檢察機(jī)關(guān)查處行政執(zhí)法領(lǐng)域的犯罪不僅使犯罪分子得到應(yīng)有的懲戒，還能夠很好的預(yù)防職務(wù)犯罪的發(fā)生，起到良好的警示作用，體現(xiàn)了以權(quán)力制約權(quán)力、以法治權(quán)的精神和理念。