人民監(jiān)督員制度的改革完善*本文系甘肅省人民檢察院2015年檢察理論研究課題成果。

●趙金鑄/文

人民監(jiān)督員制度的改革完善*本文系甘肅省人民檢察院2015年檢察理論研究課題成果。

●趙金鑄**甘肅省漳縣人民檢察院檢察長［748300］/文

摘要：內(nèi)容人民監(jiān)督員制度是檢察機(jī)關(guān)為落實中央司法體制改革要求，建立和完善的對檢察機(jī)關(guān)辦理直接受理偵查案件的外部監(jiān)督機(jī)制的重要創(chuàng)新，自2010年10月全面推行以來，對提高檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法水平和辦案質(zhì)量發(fā)揮了重要作用。本次對人民監(jiān)督員制度的改革，要緊緊圍繞中央《深化人民監(jiān)督員制度改革方案》，完善人民監(jiān)督員知情渠道保障制度，完善人民監(jiān)督員監(jiān)督信息通報制度，賦予人民監(jiān)督員監(jiān)督程序“剛性”啟動權(quán)，完善保密防范機(jī)制，全面落實中央司法體制改革頂層設(shè)計要求。

關(guān)鍵詞：人民監(jiān)督員制度改革完善監(jiān)督

2015年2月27日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十次會議審議通過了《深化人民監(jiān)督員制度改革方案》(以下簡稱《方案》)，對人民監(jiān)督員制度改革進(jìn)行了頂層設(shè)計。本文圍繞《方案》的框架和最高人民檢察院《關(guān)于實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），結(jié)合人民監(jiān)督員制度建立以來的實踐探索，在相關(guān)調(diào)研基礎(chǔ)上，針對人民監(jiān)督員制度的改革完善提出一些粗淺的建議。

一、《方案》中改革的內(nèi)容

《方案》中改革的內(nèi)容主要包括五個方面：

1.改革人民監(jiān)督員的選任機(jī)制。長期以來，檢察機(jī)關(guān)“自己選人監(jiān)督自己”的做法遭到社會和理論界的質(zhì)疑。雖然部分省級檢察院根據(jù)《規(guī)定》開展了“人民監(jiān)督員選任委員會”選任、管理人民監(jiān)督員試點工作，［1］但由于檢察機(jī)關(guān)仍然深度參與并發(fā)揮著主導(dǎo)作用，人民監(jiān)督員的外部化選任管理問題并沒有從根本上解決。因此，《方案》將人民監(jiān)督員選任權(quán)賦予了司法行政機(jī)關(guān)。

2.改革人民監(jiān)督員管理方式。毫無疑問，人民監(jiān)督員的選任和管理完全脫離檢察機(jī)關(guān)，確定司法行政機(jī)關(guān)為人民監(jiān)督員的選任和管理機(jī)關(guān)，從制度上解決了“自己選人監(jiān)督自己”的問題。

3.拓展人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍。《方案》在原有七種監(jiān)督情形的基礎(chǔ)上，圍繞黨的十八屆四中全會提出的“完善人民監(jiān)督員制度，重點監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪的立案、羈押、扣押凍結(jié)財物、起訴等環(huán)節(jié)的執(zhí)法活動”，將“犯罪嫌疑人不服逮捕決定的”等四種情形納入人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍。

4.完善監(jiān)督程序。《方案》在完善監(jiān)督程序的同時，針對人民監(jiān)督員監(jiān)督意見效力偏弱的問題，設(shè)置了復(fù)議程序，完善了人民監(jiān)督員監(jiān)督意見的救濟(jì)機(jī)制。

5.完善人民監(jiān)督員知情權(quán)保障機(jī)制。《方案》要求建立職務(wù)犯罪案件臺賬、人民監(jiān)督員監(jiān)督事項告知和人民監(jiān)督員參與案件跟蹤回訪、執(zhí)法檢查等機(jī)制，便于人民監(jiān)督員掌握案件辦理情況，發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線索。

此外，《方案》還就推進(jìn)人民監(jiān)督員立法提出了要求。

二、落實《方案》過程中應(yīng)盡快完善的問題

總體來看，人民監(jiān)督員監(jiān)督程序的啟動可分為“剛性啟動”與“柔性啟動”兩類。“剛性啟動”是指，檢察機(jī)關(guān)作出“擬撤銷決定”、“擬不起訴決定”及“職務(wù)犯罪嫌疑人不服逮捕決定”的三類案件自動進(jìn)入監(jiān)督程序。從實踐來看，正由于這三類案件的啟動具有檢察機(jī)關(guān)“自發(fā)”的特征，也成為監(jiān)督案件數(shù)量最多的情形。相反地，“柔性啟動”即依托于人民監(jiān)督員發(fā)現(xiàn)方能啟動的“八種情形”進(jìn)入監(jiān)督程序的情況則不太理想。［2］

1.告知制度不完善。《規(guī)定》未作對當(dāng)事人權(quán)利告知制度的任何規(guī)定，大多是省級檢察院在貫徹意見中提出要求，如甘肅省人民檢察院在貫徹意見中對告知責(zé)任部門和要求進(jìn)行了明確。但該意見并未明確當(dāng)事

人應(yīng)直接向人民監(jiān)督員反映還是通過檢察機(jī)關(guān)人民監(jiān)督員辦公室向人民監(jiān)督員反映。

2.監(jiān)督信息通報渠道不通暢。筆者所在院在辦理一起特大貪污、濫用職權(quán)案過程中，犯罪嫌疑人在第一次訊問告知權(quán)利后提出申請人民監(jiān)督員監(jiān)督，在無明確制度規(guī)定的情況下，依據(jù)《規(guī)定》第36條，“每年至少一次向人民監(jiān)督員通報直接受理立案偵查案件辦理情況”的要求，將犯罪嫌疑人申請監(jiān)督的事項和案件辦理過程情況向人民監(jiān)督員進(jìn)行了集體通報。但從該條的精神看，主要應(yīng)指年度或一定時期的職務(wù)犯罪案件的類案通報。

3.人民監(jiān)督員啟動監(jiān)督程序的“剛性”不足。根據(jù)《規(guī)定》，人民監(jiān)督員要求啟動監(jiān)督程序的，人民監(jiān)督員辦事機(jī)構(gòu)或者專人應(yīng)當(dāng)進(jìn)行審查，并在規(guī)定期限內(nèi)提出擬辦意見報檢察長批準(zhǔn)。很明顯，人民監(jiān)督員“八種情形”下的監(jiān)督?jīng)Q定權(quán)在檢察機(jī)關(guān)，缺乏啟動“剛性”。

4.保密防范機(jī)制不健全。《方案》在保障人民監(jiān)督員知情權(quán)的同時，可能造成職務(wù)犯罪案件信息的泄露，尤其是對重特大案件的辦理造成嚴(yán)重后果。雖然《方案》明確了人民監(jiān)督員保密義務(wù)，但未對違反保密義務(wù)的處理進(jìn)行明確。

5.人民監(jiān)督員制度缺乏立法保障。實行人民監(jiān)督員制度，“目前它仍然是檢察機(jī)關(guān)單方面的‘善意行為’，缺乏國家專門法律來支撐”。［3］雖然人民監(jiān)督員制度的合法性毋庸置疑,但其法律依據(jù)不充足的問題還是應(yīng)借助《方案》的“東風(fēng)”盡快加以解決。

三、對人民監(jiān)督員制度改革的完善建議

根據(jù)上述《方案》的主要內(nèi)容和實踐中人民監(jiān)督員制度運(yùn)行方面存在的問題，筆者提出如下完善建議：

1.完善人民監(jiān)督員知情渠道保障制度。筆者認(rèn)為，落實《方案》建立人民監(jiān)督員監(jiān)督事項告知制度，關(guān)鍵在于如何確保當(dāng)事人的監(jiān)督請求在第一時間反饋并得到及時有效監(jiān)督。在此方面，重慶市人民檢察院的做法值得借鑒，其在落實《方案》告知監(jiān)督事項的同時還告知當(dāng)事人，如果認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)存在需要人民監(jiān)督員監(jiān)督的事項，可以通過其門戶網(wǎng)站上的人民監(jiān)督員信箱、各級人民檢察院的人民監(jiān)督員接待日、案件承辦檢察院或上級人民檢察院人民監(jiān)督員工作部門等渠道向人民監(jiān)督員反映情況。

2.完善人民監(jiān)督員監(jiān)督信息通報制度。如果當(dāng)事人通過人民監(jiān)督工作部門反映請求監(jiān)督，有必要建立監(jiān)督信息通報制度。筆者認(rèn)為，監(jiān)督信息的通報應(yīng)由承辦案件的檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行，通報可以采取定期通報和不定期通報相結(jié)合的方式。對犯罪嫌疑人在告知權(quán)利后向檢察機(jī)關(guān)請求要求人民監(jiān)督員監(jiān)督的案件，應(yīng)不定期及時進(jìn)行通報。反之，可采取定期通報的方式進(jìn)行。

3.賦予人民監(jiān)督員監(jiān)督程序“剛性”啟動權(quán)。“在監(jiān)督程序方面，目前由被監(jiān)督者（檢察院）啟動監(jiān)督的程序設(shè)計不符合監(jiān)督的本質(zhì)。”［4］因此，有學(xué)者建議，“人民監(jiān)督員啟動程序的決定權(quán)應(yīng)當(dāng)賦予當(dāng)事人”。［5］筆者認(rèn)為同樣不妥，應(yīng)由人民監(jiān)督員自行決定啟動或者依當(dāng)事人申請決定啟動，這樣既可以杜絕職務(wù)犯罪嫌疑人為逃脫處罰故意阻礙司法活動而無理提出監(jiān)督申請，節(jié)約司法資源，又能確保人民監(jiān)督員認(rèn)為符合監(jiān)督條件的案件進(jìn)入監(jiān)督程序。

4.完善保密防范機(jī)制。有學(xué)者認(rèn)為，除針對“三類案件”須將案件事實對人民監(jiān)督員完整披露，其他情形可視具體案件涉密程度對案件事實的披露適當(dāng)加以限定。［6］筆者認(rèn)為，此舉無異于因噎廢食，對于因案件事實公開存在的保密風(fēng)險，完全可以“通過追究人民監(jiān)督員相關(guān)責(zé)任乃至刑事責(zé)任，提高人民監(jiān)督員對案件信息泄露的成本以確保案件保密性”。［7］同時，在與之相關(guān)的保密防范機(jī)制中，應(yīng)參照《刑事訴訟法》有關(guān)規(guī)定建立人民監(jiān)督員回避制度，化解案件的泄密風(fēng)險成本。

當(dāng)然，《方案》不是人民監(jiān)督員制度改革完善的終點，實踐過程中還會遇到新的困難和問題，需要不斷完善改進(jìn)，而推進(jìn)制度法制化進(jìn)程，盡快完成人民監(jiān)督員制度立法乃是當(dāng)務(wù)之急。

注釋：

［1］參見李浣：《人民監(jiān)督員制度的作用及存在的問題》，http://www.jcrb.com/procuratorate/theories/practice/201304/t20130426_1098675.html,訪問日期：2015年5月25日。

［2］參見《讓檢察權(quán)在人民監(jiān)督下依法獨(dú)立公正行使——專家學(xué)者縱論人民監(jiān)督員制度改革》，載《人民檢察》2015年第5期。

［3］丁毅、楊文靜：《人民監(jiān)督員制度的創(chuàng)設(shè)與完善》，載《政法論壇》2007年第6期。

［4］章群：《人民監(jiān)督員制度改革路徑探析》，載《人民論壇》2011年第14期。

［5］、［6］、［7］同［2］。