國土資源管理的訴訟法律風險

國土資源管理的訴訟法律風險

金華市國土資源局婺城分局 劉 娟 沈 丹

十八屆四中全會以來，我國法治化進程步入快車道。《行政訴訟法》《反間諜法》《保險法》《安全生產法》《環境保護法》《刑法》等多部法律修正案開始實施。《不動產登記暫行條例》《中華人民共和國商標法實施條例》《社會救助暫行辦法》等行政法規也進入實施階段。依法治國、依法行政的觀念逐漸深入人心，行政相對人的法律意識和維權意識不斷增強，特別是隨著5月1日新《行政訴訟法》的實施，行政訴訟案件數量陡增，國土資源管理領域訴訟法律風險日益增大將成為新常態。

一、國土資源領域訴訟法律風險增大的原因

1.國土資源法律制度建設與管理實踐不相適應

盡管國家層面已經加快立法、修法的進程，然而國土資源法律制度完善的速度，還遠遠落后于行政管理的實際需要。《土地管理法》自2004年修正后已經11年未作出過修正，《礦產資源法》自1996年修正后將近20年未再修正。在國土資源管理不斷改革創新的形勢下，形成了以……通知、……決定等政策性紅頭文件為主要依據的行政管理模式，這既缺乏穩定性和可預期性，甚至有些文件缺乏合法性審查，已經突破了法律的授權，在《行政訴訟法》將規范性文件合法性審查納入審查范圍后，這必然造成巨大的訴訟風險。

2.國土資源行政部門履職合法性、程序正當性、證據規則三性意識淡薄

2014年10月李克強總理在主持召開國務院黨組會議，學習貫徹黨的十八屆四中全會精神，研究部署推進依法行政建設法治政府工作會議中強調“法無授權不可為，法定職責必須為”。然而由于“官本位”思想在一定程度的存在，行政管理實踐中，部分公務人員對法律賦予的行政權力存在認識上的偏差，過多地強調“管理與服從”，把行政相對人放在“被管理”的地位，忽視行政相對人在行政管理過程中的合法權益，將法律僅視為執法者監督管理相對人的一種手段和工具，無形之中將執法者置于法律規范約束之外甚至凌駕于法律之上，致使在行政管理過程中考慮一些非法律因素，超越職權而作為，對一些法定的職責卻選擇性的作為或者不作為。這些行為都影響了國土資源行政管理的權威，降低了行政行為的嚴肅性、公信力。

這種人治和法律工具主義思想，更嚴重、更直接導致了行政機關和公務人員在執行公務過程中忽視程序的正當性。比如，該告知的權利不告知，有期限的不按期限，該送達的不送達，或者送達的方式不合法。很多公務人員認為只要實體合法了，就算是依法行政了，殊不知不按程序法履行職責，將導致行政行為無效或者違法。在國土資源部門被訴案件中，大量的案件均是由于行政執法或許可程序未嚴格按照相關法律法規執行而有瑕疵導致敗訴。

在訴訟風險高發的情況下，被訴行政行為的舉證責任是由作出行政行為的行政機關承擔的。但經常出現的尷尬局面卻是行政機關無證可舉，或者列舉證據不符合證據三性規則。這仍然是由于公務人員法治思想的淡薄，對證據的法定形式，證據規則認識不清，在執行公務過程中不注意制作證據，留存證據，在公務過程中形成的法律文書、圖片影像資料等往往存在各種瑕疵，削弱了證明力。這種現象卻不是個例，已儼然成為行政訴訟敗訴最大的風險。

二、加強國土資源訴訟法律風險管控

1.完善重點領域內的制度建設

國土資源制度是上層建筑，如果沒有統一完善的制度規范，基層管理勢必呈現各說各話，各干各事。應著重完善重點領域制度建設，不斷提高制度建設的質量和水平，針對容易出現問題的環節和工作中存在的漏洞，建立健全科學合理、切實可行的制度。比如：由于征地預公告、征地公告，征地補償安置決定，征收集體土地、房屋、青苗的補償協議等，被納入行政案件的受理范圍，農轉用征收批文可以一并審查，征地糾紛訴訟案件會隨著征地行政行為呈持續性高發態勢，征地拆遷制度的完善就顯得尤為重要。

2.加強公務人員學法用法培訓，提高法治意識

公務人員不僅應當學習國土資源相關的法律法規知識，還應對行政領域內的基本法律法規進行深入學習，比如行政訴訟法、行政復議法、行政處罰法、行政強制法、行政許可法等一系列法律法規，同時還要對證據規則也要有所了解，只有全面學習，提高法治意識，樹立服務理念，嚴格按照行政程序在法律授權范圍內履行職責，才能降低訴訟風險。

3.建立國土資源法律風險防控體系

由法律部門和業務部門聯合，以法律為準繩對國土資源管理各環節的法律風險點進行梳理和評估風險大小、誘發因素、可能造成的影響，再針對各個法律風險點分別制定應對措施，應當制定部門規章或者行政法規的，不得通過規范性文件越權規定。同時，根據風險點制定法律風險應急制度，出現法律糾紛后要積極、有計劃地進行應對，采取有力措施降低法律風險帶來的損失。國土資源部門還應聘請專業法律顧問，在具體的案件中提供專業的法律意見和指導，并逐步將法律顧問的作用滲透到政策制定、執行和監管過程中。