職務犯罪預防調查機制的完善

●呂 鉞/文

職務犯罪預防調查日益成為檢察機關開展法律監督活動的重要內容。近年來，各地檢察院積極探索職務犯罪預防調查，不斷強化預防調查功用意識、成果意識，緊緊圍繞社會關注的熱點問題和群眾關心的民生問題開展了一系列專項預防調查活動，取得了較好的法律效果、政治效果和社會效果。但實踐中，職務犯罪預防調查機制還存在一些不盡如人意的地方，需要認真研究應對。

一、基層檢察院預防調查工作機制的問題

第一，工作不協調。檢察機關預防部門與偵查部門不協調，檢察機關與案發單位不協調，預防部門在預防調查中單打獨斗，工作深入不下去，預防調查不徹底。

第二，預防調查程序及措施不規范。從基層檢察院的預防調查實踐來看，預防調查從立項到調查報告或檢察建議的簽發，至少有9個環節需要領導進行審批，且每個審批環節不可缺少；至少有3個環節需要備案。與之形成鮮明對比的是，目前各個基層檢察院從事職務犯罪預防工作的人員極其有限，一人部門現象仍然不少，最多的也只有2至3人，而且基本上還要兼職其他崗位。在這種情況下，即使從事預防工作的人員想按程序、采取多種方式方法來開展預防調查工作，也會心有余而力不足。其次，目前沒有與預防調查相關的統一制定的規范性文書，導致預防調查表現形式不夠規范。第三，預防調查措施目前無立法規范且沒有強制力，僅靠預防調查對象的不確定性配合，導致收集信息的來源渠道及種類等無法規范。實踐中，多數預防調查的審批都是事后補簽，預防調查相關文書同一個地區也不盡相同。

第三，預防選題廣泛，深度、廣度不夠，轉化運用較少。預防調查在基層工作實踐中開展日趨廣泛，無論是數量、質量均較以往有大幅提升，但其中有批示、有影響、有份量并轉化運用的較少。導致這一問題的原因主要有兩方面：一是對預防調查的宣傳推廣力度不夠，相關立法滯后，無論是檢察機關內部還是外部，對預防調查認識不到位或不夠重視的現象普遍存在。二是由于預防工作本身是一個綜合性、基礎性工作，預防調查已成為其他預防工作必要的輔助措施之一，預防年度報告、預防分析及預防建議，也都離不開預防調查。這就導致預防調查往往為了其他預防業務而開展,停留在粗淺的層次上，很難有所深挖，更少有形成有分量的專題報告，轉化運用的當然也少。

第四，檢察建議和預防調查報告不規范。偵查部門和預防部門各自以本部門的名義向案發單位或系統發建議，甚至是案件承辦人起草后，不經把關就發出去，導致檢察建議的形式不規范，語言不嚴密，引不起被建議對象的重視。檢察建議和調查報告內容缺乏深度和針對性，談問題只談表面現象，以偏概全，不深不透；談對策則泛泛而談，缺乏針對性，讓被建議單位無所適從。

第五，預防調查的權能屬性及權威性受到質疑。預防調查主要是為了發現犯罪隱患或風險因素，收集的信息、證據數量種類，運用的方法措施的專業性、多樣性及需要考慮的因素等等遠比偵查復雜和困難。但目前預防調查立法較少、預防調查措施的非強制性、調查結果缺乏約束力的現狀與職務犯罪偵查形成極大反差，導致預防調查的權能屬性與權威性受到質疑，致使實踐中預防調查很難順利實施。

二、提升預防調查觀念，樹立四種工作意識

第一，樹立大局意識。檢察機關領導班子要把預防調查當作服務黨委政府中心工作的重要抓手，從黨委政府高度關注的環節來謀劃工作、采取措施。基層檢察院可以緊緊圍繞涉農資金較集中領域、涉農工程建設以及“新農保”資金運行等社會高度關注的環節開展預防調查，有效增強預防調查工作的影響力。

第二，樹立團隊意識，不搞孤軍作戰。檢察機關各業務部門要牢固樹立“大預防”的觀念，摒棄預防部門“單打獨斗”的老做法，按照檢察工作整體性、統一性的要求，在查辦自偵案件的同時，明確辦案人員負有參與協助預防調查的責任和義務，以增強辦案人員工作責任心和主動性，使預防調查貼近實際更緊密、內部協作更順暢、工作效果更顯著，大力提升預防調查功效。

第三，樹立戰機意識，不放過有利時機。要充分發揮偵防一體化機制優勢，緊扣執法辦案實際，針對本院自偵部門查辦案件的發案領域，及時跟進，組織開展個案、類案預防調查。檢察機關可以建立預防部門與自偵部門聯席會議的“雙建議”制度，每月組織召開一次聯席會議，自偵部門在辦案中發現的苗頭性、傾向性問題及時向預防部門通報，并結合辦案實踐向預防部門提出專項調查方向、重點以及預防措施方面的建議；預防部門將調查中發現的犯罪線索移交自偵部門，并提出突破案件、偵查方向方面的建議。

第四，樹立精品意識，不盲目追求數量。預防調查要“重實際、創特色、出精品、求實效”。從預防調查的主題選擇、組織實施、成果轉化等均提出明確要求，確保每件預防調查選題精準，貼近民生和辦案實際，取得扎扎實實的法律效果和社會效果。

三、實現“三個結合”確保選題精準

一是實行個案預防調查選題與辦案相結合。實行一案一建議工作制度，即預防部門對自偵部門檢察建議中發現的問題，及時跟進，并開展個案、類案預防調查選題。二是實行系統性預防調查選題與服務大局相結合。圍繞黨委、政府重視和關注的大事要事，圍繞人民群眾最關心的利益問題，圍繞有代表性、預警性、防范性的問題，進行預防調查選題。三是實行預防調查選題與大預防工作實際相結合。充分發揮預防職務犯罪聯席會議、駐鄉鎮檢察聯絡工作站等平臺作用，及時了解有關單位存在的問題，有針對性地進行預防調查選題。如在校園及周邊治安環境管理預防調查中，通過走訪、座談，發現各部門存在職責不清、不能有效管理校園及周邊治安環境的問題，形成調查報告，并向有關機關提出建議對策。

四、實行“三項機制”確保調查質量

一是建立工作信息儲備機制。依托職務犯罪聯席會議平臺，與相關單位建立工作情況交流機制，要求各相關單位定期或不定期將本系統有關的法律法規、部門規章、規范性文件和重大工作部署、工作動態等抄送檢察機關，為檢察機關有針對性地開展預防調查打下堅實的信息儲備。二是建立內部協作機制。出臺《偵防一體化工作辦法》，要求職務犯罪案件辦理人員在查辦自偵案件的同時，要參與協助預防調查，以實現職務犯罪偵查與預防調查的無縫對接。三是建立預防調查外部協查機制。建立行政機關預防職務犯罪執法監管責任制和預防調查協查制度，為開展預防調查掃清障礙、排除阻力、提供助力。如有的地方檢察院預防部門可以在反貪、公訴、監所等部門配合下，開展“一事一議”財政獎補資金管理預防調查，促進“一事一議”財政獎補資金的規范管理。

五、明確“三點規范”提升調查權威

一是規范檢察建議和調查報告內容。對擬發出的檢察建議和調查報告，在內容上實行部門負責人、分管院領導、辦公室三個層次審查，然后由檢察長統一簽發。二是規范檢察建議落實機制。為促進問題整改，可以制定有關規范性文件，對問題嚴重的單位，約談主要負責人，進行提醒告誡，以引起重視。同時，對檢察建議落實和警示宣傳教育開展也提出具體要求。三是規范調研報告報送機制。對預防調查發現的某一領域的普遍問題，認真分析原因，深入思考對策，形成調研報告，及時報送黨委政府主要領導閱示，推動領導決策落實。如有的檢察院在開展建設項目容積率調整預防調查中，針對調查中發現的建設用地在規劃、審批等環節的管理漏洞，先后向黨委政府提交專題報告，引起有關領導的重視。