當前刑事立案監督工作機制之完善

●付強/文

當前刑事立案監督工作機制之完善

●付強*/文

立案監督權是檢察機關享有的訴訟監督權的重要組成部分。但在司法實踐中卻存在案件線索來源匱乏、啟動標準模糊、監督信息有限、監督效果較差、工作機制不科學等問題。立足現有法律規定，通過健全信息發現機制、細化立案監督啟動標準、完善立案監督調查機制、強化后續監督機制等工作機制，走出目前立案監督工作面臨的困境。

制度設計 人權保障 存在問題 工作機制

在我國，立案是刑事訴訟程序中一個獨立的訴訟階段。司法實踐中，有案不立、以罰代刑、不破不立、群眾合法權益收到侵害的現象時有發生，立案監督案件當前呈現快速增長的勢頭。以北京市海淀區為例，2011年海淀區人民檢察院受理當事人申請立案監督15件，2012年受理21件，2013年受理23件，從三年的受案數量看，2013年較之2011年增長了34.8%。對不應當立案而立案的案件撤案率大幅度提升。2011年海淀區人民檢察院對不應當立案而立案監督撤案為0件，2013年在海淀區人民檢察院受理的3起不應當立案而立案的案件來看，通知公安機關撤銷案件2件，較之2011年增長了200%。實踐中，由于刑事立案監督在制度設計和實際操作中還存在諸多問題，使得立案監督的效果不盡人意。檢察機關作為刑事立案監督的主體，研究立案監督存在問題及成因，立足實際，完善刑事立案監督的工作機制對于保障刑事立案監督效力有著重要意義。

一、刑事立案監督是符合我國國情的制度設計

在世界范圍來看，不論是英美法系或者大陸法系國家，都未將立案作為啟動偵查的獨立訴訟程序。在英國，只要有公民的告發，警察就可以對犯罪進行偵查。［1］《德國刑事訴訟法》規定檢察院或警察機構部門得到有關犯罪情況報告，就應當對事實情況進行審查——即偵查。［2］上述國家均沒有規定獨立的立案程序，沒有立案程序，也就不存在對立案的監督。基于此有部分學者認為立案程序本身即為一道多余的法定程序，主張取消立案程序，不需要特定的審批，直接參照其他國家和地區的做法，加強檢察機關或法院對偵查措施的監督、制約。上述觀點欠妥當，未認識到我國特殊的刑事訴訟制度。

我國的刑事訴訟流程分為立案、偵查、公訴、審判和執行五個相對獨立的階段。其中立案是刑事訴訟的啟動程序，其內容包括受案、審查、決定刑事立案或者不立案等具體訴訟行為。在刑事訴訟中立案是對國家公權力的應用，立案決定標志著刑事追訴程序的啟動，公民的合法權益潛在的受到不當偵查行為的侵害。需要通過偵查主體之外的機關行使立案監督權力對偵查主體進行制約。這樣的制度設計符合權力制約理論。我國刑事訴訟法根據權力制約理論，科學的界定了立案主體和立案監督主體，將立案監督的權力賦予檢察機關，為防止立案權力的濫用、有效打擊犯罪和保障人權創設了制度上的條件。因此，我國《刑事訴訟法》規定的刑事立案監督是我國法律監督體系的重要組成部分，是與我國刑事訴訟程序相適應的法律制度。

二、刑事立案監督存在的問題

（一）刑事立案監督相關立法存在漏洞

2012年新修訂的《刑事訴訟法》在很多方面都取得了進步，但在立案監督領域，幾乎未有變化。立法上的漏洞，造成實踐中刑事立案監督工作難以進行有效開展。

（二）難以發現立案階段的案件信息

當前檢察機關主要是通過兩個方面發現立案監督案件線索，第一是在辦理審查逮捕、審查起訴過程中自行發現；第二是控告申訴部門接受到的當事人提出的控告及群眾來信來訪。實踐中由于檢察機關并不了解公安機關受理案件時的相關信息，公安機關立案后又撤案的情況也不會通知檢察機關，因此檢察機關獲取信息存在局限性和滯后性。因此，在立案的相關信息上，公安機關和檢察機關存在信息不對稱的問題，線索來源匱乏導致立案監督工作難以有效開展。

（三）刑事立案監督啟動的標準過高

檢察機關作為法律授權的立案監督主體，從程序上保障立案權力的合法行使，排除公安機關立案權力對社會生活的無序擴張，既是法律監督權的必然要求，又是現代法治國家的應有之義。因此，確定刑事立案監督的啟動標準就顯得尤為重要。

《人民檢察院立案監督工作問題解答》第10條規定:“……人民檢察院通知公安機關立案的案件，應當從嚴掌握，一般應是能夠逮捕、起訴、判刑的案件”。司法實踐中，立案監督案件的考核也是“能捕、能訴、能判”的標準執行，應該說以“三能”作為刑事立案監督的條件可以提高刑事立案監督案件的成功率，并且還可以在公安機關面前樹立法律監督者的權威形象。但是，“三能”標準本身也是有悖訴訟原理?！皺z察機關在立案監督時就已經確信證據達到了‘能捕、能訴、能判’的標準，其后的批捕、起訴就只不過起了一個走過場的作用。刑事訴訟程序的設置被虛化，功能被倒置。”［3］以北京市海淀區為例，對應當立案而不立案的案件立案率、獲得有罪判決率低。2011年至今我院受理應當不立案而立案的案件55件，其中公安機關主動立案或通知公安機關立案6件，立案率僅為10.9%；從立案后的延伸監督效果看，有3件被移送審查批準逮捕，而僅有1件被依法批準逮捕，并移送審查起訴。因此，將能夠逮捕、起訴、判刑的案件標準作為刑事立案監督的啟動標準，無疑會導致大量符合立案條件的案件線索被排除在立案監督的范圍之外，對于被害人難以起到司法救濟功能。

（四）監督過程中的調查權難以落實

最高人民檢察院、公安部《關于刑事立案監督有關問題的規定》第8條首次規定了人民檢察院在立案階段的調查核實權，并對調查的方式和公安機關配合調查的義務提出要求（可以詢問辦案人員和有關當事人，查閱、復印公安機關刑事受案、立案、破案等登記表冊和立案、不立案、撤銷案件、治安處罰、勞動教養等相關法律文書及案卷材料，公安機關應當配合），但該項制度在操作過程中因缺乏明確的程序性規定，基層公安機關往往不配合。沒有完整詳細的調查，檢察機關即使掌握了案件信息線索，無法核實公安機關（不）立案的理由是否正確，最終無法確定該案件是否符合立案條件。

三、完善刑事立案監督工作機制的對策

理論研究一定程度上能夠推動立法的完善，但動輒以修改立法的建議來解決實踐中的問題畢竟不是務實之舉。在現有立法情況下，立足司法實踐，完善立案監督的工作機制，對于提升刑事立案監督工作有著更為現實的意義。

（一）健全刑事立案監督案件線索的發現機制

要克服線索匱乏問題，首要的就是構建信息通報制度。最高人民檢察院、公安部《關于刑事立案監督有關問題的規定》完善了信息交互制度，要求公安機關與人民檢察院應當建立刑事案件信息通報制度；有條件的地方，還應當建立刑事案件信息共享平臺；對于立案監督的案件，在審查逮捕、審查起訴時，檢察機關應當及時錄入刑事立案監督信息。這一措施為檢察機關構建與公安機關的信息通報制度提供了制度保障。實踐中需要解決信息通報的范圍及時效性問題。首先，應當明確界定信息通報的范圍。科學、合理的信息通報范圍應當覆蓋刑事案件發案、受理、立案、破案的動態全過程。其次，應當保障信息通報及時性，相關信息應及時錄入信息共享平臺。

（二）細化刑事立案監督的啟動機制

刑事立案監督的啟動標準應當從立案程序的屬性和保障檢察監督權威性出發，一方面開啟立案監督程序對外具有指令性特征，為了維護法律監督的權威也必須慎重；另一方面，“能捕、能訴、能判”的標準違背了刑事訴訟的客觀規律，在司法實踐中會導致立案監督工作難以開展。在該階段不應當提出過高要求。［4］立案監督包括必備要件和選擇性要件兩個方面：

第一是必備要件。首先要確認管轄權。其次，要確定是否符合刑事訴訟法規定的立案條件。第二是選擇性條件。即在符合必備要件的前提后，符合選擇性要件之一就可以啟動立案監督程序。

1.公安機關對報案或者發現犯罪事實、犯罪嫌疑人而沒有作出刑事立案決定的。這里需要注意公安機關“不立案”和“未立案”的實質區別，“不立案”是指公安機關已經接到報案或者發現了犯罪事實、犯罪嫌疑人的線索，經過審查后已決定不予立案，并出具了《不予立案決定書》；“未立案”則是由于公安機關沒有接到報案，或者公安機關尚未發現犯罪事實或犯罪嫌疑人的線索，或者公安機關雖然發現了犯罪事實，但正在做立案前的審查核實工作，公安機關從而沒有做出立案決定。

2.公安機關有罪不究、以罰代刑降格處理的情形。實踐中存在公安機關將刑事案件治安處罰或者已經刑事立案但又改為治安處罰的案件，其實質是公安機關對刑事案件作為非刑事案件降格處理，相當于撤銷案件。

3.人民檢察院認為應當對犯罪嫌疑人追究刑事責任，但公安機關已將被拘留、監視居住或者取保候審的犯罪嫌疑人以不涉嫌犯罪為由解除強制措施或撤銷案件的。

4.人民檢察院發現正在被執行刑罰的罪犯在判決宣告以前，還有其他公安機關已經掌握、發現的犯罪事實應當立案偵查而公安機關已決定不立案偵查的。

（三）完善刑事立案監督的程序機制

當前我國刑事立案監督的程序不夠完善，對于一些必有程序缺少具體的操作規則，使得立案監督的效果大打折扣。只有完善刑事立案監督程序機制，才能突破立案監督工作面臨的瓶頸。

1.規范案件線索的受理。對于被害人及其法定代理人、近親屬的控告申訴。檢察機關應當立即受理登記，制作《案件線索登記表》，該登記表應包括案件線索名稱、受理人、受理時間等必備的要素；對社會公眾的舉報，依照控告申訴程序辦理，為了保證刑事立案監督的準確性，必要時可以要求舉報人提供有關材料，以便調查核實；對于檢察機關在工作中自行發現的案件線索，各部門應及時向偵查監督部門移送本部門發現的立案監督線索，由偵查監督部門填寫相關的審查資料；

2．細化立案監督的調查機制。《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》第555條、556條均規定了檢察機關在受理立案監督的案件線索后，可以調查核實有關證據材料，詢問辦案人員、當事人，查閱復制公安機關相關法律文書及案卷材料。通過調查可以核實案件信息的真實性以及案件事實是否達到立案的標準，可以說調查的效果是決定檢察機關是否通知公安機關立案的關鍵，對于確保刑事立案監督的質量有著重要意義。但需要明確的是立案監督中行使的調查權性質上與偵查權有著本質區別。檢察機關行使調查權應以不影響公安機關的偵查為前提：

第一，從調查方式上講，檢察機關的調查以書面審查為主，必要的時候依照法律程序可以詢問辦案人員和有關當事人，查閱、復印公安機關刑事受案、立案、破案等登記表冊和立案、不立案、撤銷案件、治安處罰、勞動教養等相關法律文書及案卷材料。

第二，從調查內容上講，一方面，對案件線索的實體內容進行調查，核實其是否符合立案的條件。需要調查是否有犯罪事實或者犯罪嫌疑人，同時要核實需要追究刑事責任的證據是否真實存在。另一方面，檢察機關應當調查不立案的理由是否真實。如公安機關已經立案的，檢察機關應要求公安機關提供立案的相關法律文書。如果核實公安機關的回復不真實，根據情況發出糾正違法意見書，督促公安機關立案；

（四）加強刑事立案監督后續督促機制

為保證立案監督案件的質量和效果，偵查監督部門可以通過介入偵查活動，發揮引導偵查取證的作用?！缎淌铝副O督規定》賦予檢察機關發催辦函的方式以保障檢察機關立案監督效果。由于我國并未采取檢警一體的模式，而是檢警關系是分工配合、相互制約的模式，在引導偵查的方式上，檢察機關應當把重點放到監督上來，因為引導偵查既不是領導偵查，也不是指揮偵查，更不是代替偵查。在后續的引導偵查階段，檢察機關要通過案件會商、座談紀要、提前介入等方式與公安機關減少分歧、增加共識、明確分工，發揮各自機關的優勢，在配合中加強監督，在監督中體現配合，保障刑事立案監督的效果。

改進和完善刑事立案監督工作機制對于保障刑事立案監督的效果有著重要意義。如霍姆斯所言“法律的生命在于經驗而不在于邏輯”，當前我國新一輪的司法改革已經起航，以此輪司法改革為契機，立足我國國情，建立起符合我國刑事訴訟要求的一套刑事立案監督工作機制，更好的維護司法公正和法制的統一。

注釋：

［1］王以真：《外國刑事訴訟法學》，北京大學出版社1994年版，第169頁。

［2］《德國刑事訴訟法典》，李昌珂譯，中國政法大學出版社1995年版，第78頁。

［3］王志剛：《論立案監督程序的正當化構建》，載《行政與法》2009年第9期。

［4］林冰：《刑事立案監督問題研究》，載《檢察實務問題研究》2004年第8期。

*北京師范大學刑事法律科學研究院博士研究生，北京市海淀區人民檢察院［100043］