論加強司法人員的職業保障

王敏遠（中國社會科學院法學研究所研究員）

“司法是社會公平正義的最后一道防線”。作為堅守這最后一道防線的司法人員，不僅應具備相應的高素質，而且，對其履行法定職責，應提供更加強有力的有效的保障。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出建立健全司法人員履行法定職責保護機制，具有十分重要的意義。全面推進依法治國，需要高素質的司法人員盡心盡責地不懈努力，而司法人員履行法定職責能夠得到全面而有效的保護，則是其不可缺少的基礎。因此，我們需要針對現實中的問題，深入研究建立健全司法人員履行法定職責的保護機制。需要注意的是，由于我國的檢察官與法官同為司法人員，因此，加強司法人員的職業保障問題，就包含兩個方面的內容。然而，研究對司法人員履行法定職責的保護機制，既需要關注司法人員履行法定職責的保護機制的共性，也需要關注檢察官和法官履行法定職責的保護機制的特性，這使我們對此問題的研究，面臨更多的因素，需要在更多的層面展開。在此，我們將從說明當前建立健全司法人員履行法定職責保護機制的意義入手，針對我國司法人員履行法定職責需要保護的問題，探討如何建立健全司法人員履行法定職責保護機制，并以檢察官和刑事法官的職責為基礎，研究建立健全檢察官和刑事法官履行法定職責的保護機制的相關問題。

一、當前建立健全司法人員履行法定職責保護機制的意義

司法人員履行法定職責需要得到相應的保護，這是一個人們早就形成的共識。從司法人員職業保障的最基本的意義來看，司法人員履行法定職責，只有得到充分而有效的保護，才能敢于擔當、不徇私情，才可能做到嚴格、公正司法。關于這個問題，以往人們的討論，主要基于《法官法》和《檢察官法》的相關規定的內容展開，同時，基于司法的職業特點，針對影響司法人員履行法定職責的諸多因素，深入研究了司法人員履行法定職責需要得到相應保護的意義。其中，特別需要引起注意的有三個方面的內容。

其一，建立健全司法人員履行法定職責保護機制，可以使司法人員免受來自社會的各種壓力和干擾，依法履行職責。

司法涉及的范圍廣泛，包括民事、刑事和行政訴訟，司法活動及其結果不僅關系到當事人的權利、義務的界分和利益的歸屬，關系到罪與非罪的確定和刑事責任的輕重，而且會關系到行政機關與相對人的種種矛盾糾紛，因而使司法人員總是處在矛盾和利害關系的焦點，時時面對社會中的各種壓力和干擾。因此，司法人員特別需要得到相應的保護，以使其能正常履行法定職責。

其二，建立健全司法人員履行法定職責保護機制，可以使司法人員免受來自體制內的各種壓力和干擾，依法公正、獨立行使司法權。

司法人員履行職責會受到來自權力體制內的各種壓力和干擾，既包括來自司法體制內的，也包括來自黨政機關的。從以往的一些情況來看，一些地方黨政機關和領導干部，利用其掌管人財物的便利干預司法活動，甚至把司法機關作為推行地方保護主義、貫徹領導干部個人意志的工具，對“不聽話”、沒有按照其意志審理和判決案件、查辦職務犯罪的法官、檢察官免職，調離法院、檢察院。另一方面，在法院、檢察院內部，也存在對按照法定職責獨立公正辦案，不看領導眼色、不聽招呼的法官、檢察官，違反法定事由和程序將其調離審判、檢察業務崗位的現象。這些情況嚴重影響司法人員履行職責，使法官、檢察官無法恪盡職守、公正獨立履行職責。因此，司法人員特別需要得到相應的保護，以使其能依法公正、獨立行使司法權。

其三，建立健全司法人員履行法定職責保護機制，可以使司法人員維持高素質的要求。

現代司法作為一種特殊的職能，不僅需要司法人員的職業化、專業化，而且，對司法人員的素質要求非同尋常。從法治發達國家的情況來看，司法人員應該是社會精英中的精英。我國司法人員的收入大多處在與普通公務員持平的狀態。這是司法機關難以吸引優秀人才和難以留住優秀人才的重要原因。所以，從長遠角度看，走司法人員精英化之路，如果不能大幅度提高薪酬待遇，使其能夠擁有維持體面的生活水平和生活方式所必需的基本物質條件，將難以吸引和穩定高素質的司法人員，使公正司法缺乏重要的人才基礎。因此，提供我國司法人員的收入能夠維持體面生活之所需，就是必要的、基礎性的保障。

建立健全司法人員履行法定職責保護機制的意義，除了人們已經普遍認同的上述三個方面，還應當關注我國當前所應當重視的兩個問題。第一，司法的特殊職責所需要的對司法人員的特殊保護；第二，司法人員的特殊責任所要求的特殊保護。

應當注意到，習近平總書記在《關于〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》中指出，“司法是維護社會公平正義的最后一道防線”。如果我們能夠認識到司法具有如此重大的意義，那么，堅守這道防線的司法人員所承擔的職責之重，就需要引起我們高度的重視。顯然，司法人員的職責越重，就需要更加切實有效的保護，否則，將使其難以承擔，并因此而使社會公平正義的最后一道防線難以堅守。

還應當注意到，我們現在是在新一輪司法改革的背景下討論建立健全司法人員履行法定職責保護機制的問題，而這次司法改革的一個重要特點，是在促進和保障司法機關、司法人員依法獨立、公正行使司法權的同時，強調了對錯案的責任追究，即“辦案質量終身負責制”。認識到這一點是十分必要的。應當看到，職業保障和責任追究這兩個問題雖然都重要，都應當妥善解決，但是，應當特別注意解決這兩個問題的順序。筆者認為，只有在建立健全了司法人員履行法定職責保護機制，使司法人員依法獨立、公正行使司法權得到了充分保障，追究其錯案責任，才有相應的根據。

由此可見，建立健全司法人員履行法定職責保護機制的意義，我們需要在新的形勢下，進行更加深入的探討。由此，才能探討如何建立健全司法人員履行法定職責保護機制的問題。

二、建立健全司法人員履行法定職責保護機制需要解決的幾個問題

建立健全司法人員履行法定職責的保護機制，需要解決的問題很多。筆者認為，應當針對現實中嚴重影響司法人員履行法定職責的相關問題，予以有效解決。

關于如何建立健全司法人員履行法定職責保護機制問題，以往人們已經進行了廣泛的討論，其中不乏真知灼見。許多意見，也已經被黨的十八屆四中全會決議及此前的三中全會的決議所吸收。其中，引人關注的內容主要包括六個方面。

一是落實司法人員的職業保護制度，實現“非因法定事由，非經法定程序，不得將法官、檢察院調離、辭退或者作出免職、降級等處分”；二是完善法官、檢察官責、權、利統一的辦案責任制，明確司法機關上下級之間的職責權限；三是建立領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度；四是推動法院、檢察院人財物的管理改革，使司法不易受地方行政的干預；五是對法院、檢察院的人員建立分類管理制度，實行法官、檢察官員額制，以促進司法人員的職業化和精英化；六是設立科學的符合司法規律的辦案評價體系、司法人員工作業績考核標準。

需要進一步研究的是，建立健全司法人員履行法定職責保護機制，涉及的問題廣泛且復雜，不僅需要系統解決，而且應當選擇合理的步驟逐步解決。同時，還應當特別注意防止對司法人員保護措施在實踐中的異化，以致影響改革目標的實現。

就問題的系統解決而言，建立健全司法人員履行法定職責保護機制所涉及的問題，具有系統性的特點。一方面，這意味著其中每一個具體的問題的解決，對司法人員履行法定職責來說，都具有不可或缺的價值；另一方面，則意味著其中某個方面問題的解決，都不足以完全解決司法人員履行法定職責的保護機制問題。例如，“非因法定事由，非經法定程序，不得將法官、檢察官調離、辭退或者作出免職、降級等處分”，本是我國《法官法》和《檢察官法》早就有的規定，其對司法人員的職業保障具有十分重要的意義。然而，現實情況表明，其對司法人員履行法定職責的保護作用，卻并不充分。其主要原因就在于，其他相關保護制度不健全。正是由于如此，四中全會的決議才提出需要建立健全司法人員履行法定職責保護機制。又如，建立領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度，對于保障司法權的獨立、公正行使，具有不可替代的作用。領導干部干預司法活動這個問題的解決，對保障司法人員依法履行職責具有決定性的意義，其重要性怎么強調都不過分，甚至是保障司法人員依法履行職責的其他措施可以發揮積極作用的基礎。

就問題的逐步解決來說，鑒于建立健全司法人員履行法定職責保護機制所涉及的問題，存在著緩急、難易的差別，因此，除了需要對相關問題予以系統解決的統籌考量，還需要探討先急后緩、由易及難的步驟，以逐步解決建立健全司法人員履行法定職責保護機制的問題。例如，當前急需解決的，也是相對易于解決的，是設立科學的符合司法規律的辦案評價體系、司法人員工作業績考核標準等問題。對這樣的問題，應當立即著手研究解決。目前，我國司法機關所奉行的辦案評價體系和司法人員工作業績考核標準，存在著諸多與司法規律不符的內容，而這些不科學的考核標準和評價體系，對司法人員履行法定職責往往造成嚴重影響，甚至是導致辦案中違法違紀的重要原因。有關案例和問題，屢有所聞，應當立即研究解決。最近，中央政法委已經明確要求取消逮捕率、起訴率及定罪率等各種不符合司法規律的考核指標，意義重大。需要進一步認識到的是，今后，不僅應當廢除不合理的司法考核指標和考核辦法，而且，在研究設定新的司法考核指標時，應當充分尊重司法規律，以促使司法人員按照法律的規定規范辦案、依法履行職責。

就防止對司法人員保護措施在實踐中的異化而言，則是鑒于以往的一些改革措施在實踐中曾發生異化現象，以至于改革的結果背離了改革的初衷。對此，不可不防。例如，這次司法改革所確定的法官和檢察官的員額制，是司法人員職業化和精英化的重要基礎。其本意不僅在于要解決司法人員忙閑不均，或是要確保審判輔助人員數量與法官數量相對應，減少法官事務性工作負擔等問題，更重要的，這是要確保優秀的司法人員集中在辦案的一線，壓縮“不辦案的司法人員”的比例，并以此作為使優秀的司法人員可以不通過職務的晉升也能得到優厚待遇的基礎，從而有助于保障司法人員履行法定職責。然而，如果法官和檢察官的員額制的實施結果是法院和檢察院中承擔各種領導職務的人成為了員額制的主體，而大量在一線辦案的優秀司法人員被排除在外，那么，法官和檢察官的員額制顯然就會被異化。對此，應當避免。

三、建立健全刑事法官履行法定職責保護機制的相關問題

研究建立健全司法人員履行法定職責的保護機制問題，重點首先是對法官履行法定職責的保護機制問題。關于法官履行法定職責面臨的需要保護的問題，人們討論較多。在此，我們將著重對承擔刑事審判職能的法官履行法定職責的保護問題展開討論。討論這個問題，需要明確刑事審判的基本職責。只有在這個基礎上，我們對如何加強對刑事法官履行法定職責的保護問題，才能展開有針對性的討論。

關于刑事審判的職責和任務，按照刑事訴訟法的規定，主要包括兩個方面。一是從實體正義的層面實現判決和裁定的正確無誤，即“以事實為根據，以法律為準繩”；二是從程序法的層面實現程序公正的要求，即保障當事人的訴訟權利，主持并維護刑事審判按照法定程序公正運行。然而，對刑事法官基于刑事審判的這兩項基本任務而應承擔的職責，需要作進一步分析，以明確其含義。

首先，刑事審判所要實現的實體正義，其根據并不僅限于刑事實體法，而且還包括刑事訴訟法。刑事訴訟法關于判定被告人有罪的基本要求包括“案件事實清楚，證據確實充分”，這是實體公正的基本內容之一。明確這一點十分重要。由此，我們可以進一步認識到，如果經審判，發現案件事實不清，證據不確實、不充分，因而依照刑事訴訟法的規定作出無罪判決，同樣是符合刑事實體公正要求的判決。實踐中刑事審判即使面臨事實不清，證據不確實、不充分時，法官常常難以作出無罪判決，擔心會因這樣的無罪判決而導致“放縱罪犯的錯誤”，致使“疑罪從無”難以實現。我國法官以往對貫徹“疑罪從無”缺乏應有的勇氣和決斷，原因很復雜。其中，缺乏對刑事審判的職責的正確認識，是重要因素。刑事公訴案件經過偵查、起訴這兩個審前階段，如果到審判階段，經法庭審理發現案件事實不清，證據不確實、不充分，確實表明這個案件的質量存在問題。然而，應當看到，案件質量問題的原因在于偵查和起訴機關沒有能夠完成法定職責，因此，對這樣的“疑罪”，刑事法官應當依法作出無罪判決，如果由此而“放縱罪犯”，責任不應由作出無罪判決的法官承擔。相反，如果在此情況下不作出無罪判決，甚至作出有罪判決，法官就會違法。為此，需要在疑罪的狀態下“寧可錯放，不可錯判”的觀念基礎上，再往前進一步，確立對疑罪應當判無罪的信念，并由此建立健全對刑事法官依法履行職責的保護機制。

對刑事法官依法履行職責的保護，由此就應有新的認識，即，偵查和起訴的案件如果存在事實不清，證據不確實和不充分的質量問題，對這樣的案件判定有罪，以避免使“罪犯”逃脫罪責，并不是刑事法官的職責，相反，如果判定有罪，則違反其職責要求。因此，需要對貫徹落實“疑罪從無”的刑事法官提供足夠強有力的保障，否則，我國承擔刑事審判的法官將很難依法作出“疑罪從無”的判決。

其次，刑事審判所要實現的程序正義，需要以主持刑事審判的法官的獨立、公正行使審判權且具有足夠的權威為基礎。這一方面需要對法官獨立、公正行使審判權提供必要的保障，另一方面，則需要賦予法官相應的權威。在我國目前的刑事訴訟體制中，偵查、起訴和審判三種職能平起平坐，相對于在刑事訴訟中承擔偵查、起訴等其他職能的主體，法官并不具有特殊的權威。在這個意義上，我們需要對四中全會提出的“推進以審判為中心的訴訟制度的改革”的要求高度重視，積極完善刑事訴訟制度，使法官具有足夠的權威，以保障刑事審判的公正。

四、建立健全檢察官履行法定職責保護機制的相關問題

檢察官履行法定職責面臨的需要保護的問題，比較法官履行法定職責保護機制問題，更加復雜。一方面，我國的檢察官因為與法官相同，都是司法人員，因而其履行法定職責保護機制的問題，與法官有相同的特點，另一方面，基于檢察職能和審判職能的差別，又有其自身的特點。這既源于檢察官職能的多樣性，也源于檢察官在司法體制中地位的特殊性，以及檢察官在司法系統中的責任的特殊性。關于檢察官履行法定職責保護機制的與法官共性的一些問題，前面已有分析。在此，我們試對建立健全檢察官履行法定職責保護機制的特殊問題，進行簡要分析。

檢察官職能的多樣性所導致的履行法定職責保護機制的特殊問題，主要是指相對于法官的司法裁判職能，我國檢察官所承擔的職能更加復雜多樣，因而由此產生的履行法定職責保護機制的問題，也就相對特殊。例如，在刑事訴訟中，我國的檢察官不僅承擔著公訴職能，而且承擔著部分刑事案件的偵查職能，同時，還承擔著訴訟監督職能。檢察官的這些多重職能意味著，對檢察官履行法定職責保護機制的問題的解決，應當注意對履行不同職能的檢察官的具體保護措施和方法存在著的差異，需要因職能的不同而作相應的考慮。例如，就履行偵查職能的檢察官而言，對其履行法定職責的保護，應當更類似于對刑事警察履行職責的保護。因此，相關保護機制的建立和完善，需要更多比照對刑事警察履行職責的保護。而對履行公訴職能的檢察官來說，對其履行法定職責的保護，既不同于對刑事警察履行職責的保護，也不同于對行使審判權的法官履行職責的保護，而應設置相應的特殊保護機制。由此可見，對檢察官履行法定職責保護機制來說，因檢察官職能的多樣性，不應一概而論。

檢察官在司法體制中的特殊地位所導致的履行法定職責保護機制的特殊問題，主要是指檢察官所處的檢察院的體制，不同于法院，因而由此產生的履行法定職責保護機制的問題，也就相對特殊。例如，檢察官應當在檢察長和檢察委員會領導下履行職責，這個特點決定了，其與法官獨立審判并不相同。因此，檢察官的責、權、利統一和法官的責、權、利統一，并不相同。例如，與法官的審與判應對合一不同，檢察官辦案的責、權、利的統一，有其特殊的含義。由此，司法改革方案提出的“完善法官、檢察官責、權、利統一的辦案責任制，明確司法機關上下級之間的職責權限”，雖然是對法官和檢察官的共同的要求，但一些具體內容，對檢察官而言卻有其特殊要求。顯然，檢察機關的主任檢察官、主辦偵查員的責、權統一，與主審法官的責、權統一，并不相同，因而對其的保障也應有所不同。關于這個問題，應當破除檢察官與法官同為司法人員因而保護機制也應完全相同的觀念。建立健全我國檢察官履行法定職責保護機制，還需要考慮我國檢察制度對檢察官的特殊要求。例如，我國的檢察制度要求檢察官不僅具有高素質，而且，檢察官職業應當具有相應的穩定性，而不是如同有的國家那樣將檢察官作為積累實踐經驗的法律職業的跳板。為此，對檢察官履行法定職責的保護，就需要予以特別的重視。

檢察官在我國司法系統中承擔著特殊的職責所導致的履行法定職責保護機制的特殊問題，既有基于檢察官傳統的特殊責任而產生的問題，也有基于司法改革對檢察官所提出的新的特殊責任而產生的問題。就檢察官傳統的責任來說，最典型的是檢察官在辦案中的客觀、公正義務，既不同于公安機關的偵查人員，也不同于審判人員，因而由此產生的履行法定職責保護機制的問題，也就相對特殊。至于司法改革對檢察官所提出的新的責任，因此而產生的履行法定職責保護機制的新問題，更需要予以研究。例如，四中全會《決定》要求“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”，因此，基于提起公益訴訟的責任而產生的檢察官履行法定職責保護機制問題，就有許多新的問題需要研究。從以往公益訴訟的情況來看，其對“地方保護”的沖擊往往比較直接，因此，如果要求檢察官承擔提起公益訴訟的職責，相關的保護機制必須提前建立健全，否則，檢察官難以履行這一新的職責。