試論在法治軌道上深入推進改革

四川省成都市委全面深化改革領導小組辦公室

黨的十八屆四中全會通過了全面推進依法治國的決定，提出了建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家的宏偉目標，與黨的十八屆三中全會通過的全面深化改革的決定形成了姊妹篇。全面深化改革需要法治保障，全面推進依法治國也需要深化改革。站在歷史新的起點上，成都市要落實中央“四個全面”戰略部署和省委對成都市“五個新作為”的要求，按照中央依法治國基本方略和省委依法治省戰略部署，全面深入推進依法治市，建設法治成都，真正使法治成為成都市最鮮明的城市特質和最核心的競爭優勢，確保改革始終沿著法治軌道有序推進、不斷深入。

一、大力推進依法執政，確保黨的領導和推動改革能力和水平不斷提升

全面深化改革，離不開黨的堅強領導。改革的深入推進要求不斷完善黨委依法決策機制，努力提高全市黨員干部尤其是領導干部的法治思維和依法辦事能力，不斷提升黨的領導和推動改革的能力和水平。

（一）完善黨委依法決策機制，有利于確保改革穩妥推進

完善各級黨委（黨組）依法決策機制，是提高全市各級黨委（黨組）決策質量和水平的重要保證，也是促進政策和法律互聯互動、有序推動改革的重要條件。成都市作為內陸改革開放先行城市，從20 世紀70年代末開始的改革，是在經驗不足和法制不健全的背景下展開的，雖然在農村改革、統籌城鄉綜合配套改革等重要領域走在了全國改革的前沿，但隨著改革進入深水區和攻堅期，“低垂之果”已經不多，剩下的都是難啃的硬骨頭。隨著改革不斷深化延伸，實施改革不僅膽子要大，敢于擔當，敢于啃硬骨頭，敢于涉險灘；而且步子要穩，方向要準，行駛要穩。為此，應當大力完善各級黨委（黨組）依法決策機制，把經過法律咨詢、完成合法性審查作為黨委（黨組）作出重大決策和出臺重要政策的必經程序，通過依法執政、依法決策，最大限度地降低改革風險，避免犯顛覆性錯誤，確保改革在深水區中穩妥推進。

（二）提高黨員干部法治思維和依法辦事能力，有利于鍛造尊法守法的改革中堅力量

提高黨員干部法治思維和依法辦事能力，是在全面深化改革的新形勢下，對執政能力和領導水平提出的新要求。成都市廣大黨員干部作為全市全面深化改革的重要組織者、推動者、實踐者，在建設治理體系和治理能力現代化的先進城市進程中擔負重要責任，對其他社會群體起著形象塑造和榜樣引領作用。為此，應當切實把法治建設成效作為衡量全市各級領導班子和領導干部工作實績重要內容，完善黨內法規制度。讓領導干部帶頭做尊法的模范，帶頭尊崇法治、敬畏法律；做學法的模范，帶頭了解法律、掌握法律；做守法的模范，帶頭遵紀守法、捍衛法治；做用法的模范，帶頭厲行法治、依法辦事。通過領導干部帶頭形成良好的法治風尚，更好地規范發展行為、凝聚改革共識，在改革進程中不斷提高科學執政、民主執政、依法執政水平。

（三）運用法治思維和法治方式深入推進黨風廉政建設，有利于清除改革的阻力和障礙

全面深化改革必須規范公共權力、完善市場秩序；確保改革順利推進，必須消除極少數腐敗分子的尋租空間。為此，應當毫不動搖地堅持依規治黨、法治反腐，嚴格執行黨內法規制度，結合成都市實際大力探索“構建反腐敗協調工作機制”、“實行一案雙查”、“推行黨風廉政建設巡察制度”、“推進人事權、財經權、資源權改革”，進一步明晰紀檢體制改革的法治化路徑，“老虎”“蒼蠅”一起打，做到有腐必反、有貪必肅、有案必辦，依法依紀排除改革阻力、掃清改革障礙，為全面深化改革營造風清氣正的良好環境。

二、完善地方法規規章，確保重大改革于法有據

凡屬重大改革都要于法有據，就是要求立法主動適應改革發展需要，通過加快制定和修改符合成都實際、與現代化國際化大都市相適應的地方性法規規章，更好發揮法治的引領和規范作用，使改革蹄疾而步穩，既生機勃勃又井然有序。

（一）堅持“破”與“立”的辯證統一

在全面深化改革中同步考慮改革涉及的立法問題，確保重大改革先立后破、有序進行，是全面深化改革必須堅持的基本原則。首先，改革必須充分利用憲法和法律提供的制度空間和條件，在憲法和法律框架內大膽探索和創新。其次，在改革進程中充分利用好成都作為省會城市的“半個立法權”，實事求是、與時俱進地分類做好相關地方性法規規章立改廢工作。第三，利用成都市作為統籌城鄉綜合配套改革試驗區和農村改革試驗區的優勢，對立改廢條件不成熟而改革實踐又迫切需要的，按照法定程序爭取中央專門針對成都市作出特別授權的方式進行先行先試，確保立法同深化改革相向而行、同步推進。

（二）堅持改革決策與立法程序有機銜接

堅持改革決策與立法程序有機銜接，是改革決策法律化的重要途徑。這就要求，在作出改革決策時，應根據成都市立法權限同步開展立法調研，根據改革規劃確定立法規劃；當改革取得的重要成果需要及時鞏固、改革積累的成功經驗需要普遍推廣、改革理順的利益關系趨于合理穩定需要固化定型時，及時對地方性法規進行立改廢釋，使改革決策通過法定程序轉化為具有法律約束力的行為規范和活動準則，保證法治建設始終指向改革方向，保證推進改革始終不偏離法治軌道。

（三）堅持重點領域改革與重點領域立法同步推進

成都市自1986年取得地方立法權以來，累計制定、修改、廢止各項法規240 多件次，為深化改革提供了重要立法保障。當前，成都市要結合推進全面深化改革和國際化進程，堅持重點領域改革與重點領域立法同步推進，積極探索加強城鄉建設發展、城市管理、民生保障、科技體制改革、基層社會治理、環境生態保護、產品質量提升、市場秩序維護、食品藥品安全、知識產權保護等領域立法工作，積極探索加強外資引進、對外貿易、跨國（境）合作、外籍人員服務等領域制度建設。讓每一項立法都成為良善之法、管用之法，確保重點領域改革有法可依。

三、深入推進依法行政，確保政府職能轉變與全面深化改革需求相適應

社會主義市場經濟本質上是法治經濟，建立完善的社會主義市場經濟體制，不僅要讓市場在資源配置中發揮決定性作用，還需要更好地在法律框架內發揮政府管理服務功能。通過深入推進依法行政、加快轉變政府職能，挖掘市場潛力，激發社會活力，釋放改革紅利。

（一）通過法律授權明確界定政府職能

全面深化改革的大多數任務，都涉及政府職責和行政方式的重大調整。為此，成都市要把“法定職責必須為，法無授權不可為”作為政府管理經濟社會事務的基本準則。既要按照法律規定切實履行分內職責，勇于負責、敢于擔當，克服懶政怠政，杜絕為官不為；又要嚴守權力邊界，按照權力清單用權、按照法定界限用權，堅決防止亂作為、濫作為，防止利用權力設租、尋租。要突出深化行政審批制度改革、工商注冊制度改革等重點，科學界定政府與市場、市場主體之間的關系，建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府，以更好推進各項改革舉措。

（二）通過嚴格執法依法履行政府職能

行政執法是行政機關履行政府職能的重要方式，政府作為執法主體，實施了大約80%的法律、90%的地方性法規和100%的行政法規和規章。但當前在行政執法方面仍然存在多頭執法、選擇性執法、隨意執法等問題，一定程度上影響了廣大群眾凝心聚力推動改革發展的信心。為此，成都市要著力加強市、區（市）縣兩級政府行政執法管理統一領導和協調，加強關系群眾切身利益的重點領域執法，完善執法程序，嚴格規范行政執法自由裁量權，加強行政執法信息化建設，全面落實行政執法責任制，堅持嚴格、規范、公正、文明執法，確保依法履行政府職能，增強全社會對政府管理能力的信心。

（三）通過政務公開和制度約束嚴格監督政府履職

作為規范化服務型政府建設的先行城市，深入推進政務公開、強化行政權力的制約和監督是確保政府依法履職的重要前提。為此，成都市要堅持以公開為常態、不公開為例外，全面推進政府信息公開；切實加強政府內部權力制約、完善審計制度，增強監督合力與實效；注重用法律法規取代和減少“紅頭文件”，消滅模糊地帶，避免人為干擾和隨意性；建立健全依法化解行政爭議的各項制度，倒逼全市各級各部門提高依法行政水平，自覺在法律約束下用權，在制度籠子里用權。

四、切實維護司法公正，確保改革中各種利益關系調整獲得應有的法律保障

全面深化改革進程，實質上就是一個對各方利益關系進行再調整的過程。要切實維護司法公正，通過公正司法保護改革中涉及的各方合法正當權益，保障和鞏固全面深化改革成果。

（一）堅定維護公正司法，守住社會公平正義的底線

促進社會公平正義、增進人民福祉是全面深化改革的出發點和落腳點。守好公平正義這道防線，核心是增強司法的公信力。當前，成都市要圍繞嚴守社會公平正義的底線，按照中央、省委部署，大力加強司法隊伍建設，依法開展影響司法公正突出問題的專項整治，堅決破除各種司法潛規則，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義，從源頭上提高司法公信力和權威，守住公平正義的底線。

（二）大力保障公正司法，深化司法體制改革

保障司法機關依法獨立公正行使職權，是深化司法體制改革的主要任務。當前，成都市要圍繞全面深化司法體制改革，貫徹落實中央、省委改革要求，積極借鑒上海、重慶等地關于司法體制改革的經驗，重點推動主任檢察官辦案責任制、審判權運行機制改革試點，完善輕微刑事犯罪快速處理機制。在改革中，凡是有利于實現司法公正的，就應當予以保留和堅持；凡是不利于實現司法公正或妨礙實現司法公正的，就應當堅決予以修改完善，確保司法公正權威高效。

（三）全面落實公正司法，保護各方合法權益

全面落實公正司法，是保護改革進程中各方合法權益、鞏固改革成果的重要保障。當前，成都市要大力完善司法管理體制和司法權力運行機制，規范司法行為、創新司法手段，加強對司法活動的監督，重點保障人民群眾在司法調解、司法聽證、涉訴信訪等司法活動中參與渠道暢通，使各類利益紛爭能夠通過正當合法渠道得以有序化解，及時有效地保護改革中各利益主體的合法權益。

五、增強全民法治意識，確保改革擁有良好的法治氛圍

法律的權威源自于人民的內心擁護和真誠信仰，改革的動力源自于人民的自覺參與和主動探索。廣大人民群眾既是改革的主體，也是依法治市的主體。要通過增強全民法治觀念，形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治良序，確保改革在良好的法治氛圍中有序推進。

（一）加強宣傳教育，營造全民學法知法的氛圍

深入開展法治宣傳教育，是全面深入推進依法治市的一項長期性基礎性工作。加強法治宣傳，重點在于結合成都市深入推進“法律七進”工作，進一步完善“法治大講堂”工作體系，落實市委常委會會前學法、政府常務會學法、人大常委會審議前學法、政協專委會學法等制度，加強普法講師團、普法志愿者隊伍、法律人才庫和法律智庫建設，提高全社會依法推進改革、保護合法權益、維護社會穩定的意識。

（二）弘揚法治文化，形成全民自覺參與法治建設的社會風尚

良好的法治環境扎根于厚重的法治文化。弘揚法治文化，重點在于抓緊制定成都市政府購買公益普法服務的指導意見，積極引導社會力量參與全民普法；培育社會化的法治文化研發基地，創建多層次的法治文化示范基地；建立完善普法依法治理“市民觀察員”制度，開展常態化法治體驗活動，把法律規定內化為行為準則，將法治意識根植于心，讓每個人都發自內心地信仰與崇敬憲法和法律，自覺成為社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛者，依法參與改革進程。

（三）培養公民道德，倡導全民崇法守信的價值取向

在經濟社會深刻變革過程中，社會價值取向日益多元，追求真善美與道德行為失范相互交織，迫切需要在加強法治建設的同時加強公民道德建設。培養公民道德，重點在于堅持法治和德治相結合，制定成都市社會信用體系建設規劃，健全公民和組織守法信用記錄，推行守信激勵、失信懲戒制度，把法律的要求融匯到道德規范之中，努力培育社會公德、職業道德、家庭美德、個人品德，在全面深化改革過程中大力倡導崇法守信的社會價值取向。

六、加快法治社會建設，確保改革在和諧穩定的社會環境中深入推進

穩定是改革發展的基礎和前提。在推動全面深化改革的過程中，必須堅持在法治軌道上維護社會正常秩序、解決各種社會問題、協調各種社會利益關系、推動各項社會事業發展，確保改革在和諧穩定的社會環境中深入推進。

（一）完善現代社會治理體制，引導社會力量共同參與社會治理創新

完善現代社會治理體制，有助于調動一切可以調動的積極因素，匯聚推動社會治理創新的巨大合力。創新社會治理意味著治理主體由單一變為多元，應當全面深化具有成都特色的以信息化為支撐的網格化服務管理體系建設，建立健全政府向社會力量購買服務機制等方式，鼓勵和引導各種社會組織健康有序發展，充分發揮人民團體和社會組織釋放治理壓力、緩和社會矛盾、提供高效服務的重要作用，依法有序參與社會治理。

（二）健全多元化糾紛解決機制，及時調處改革進程中的各類糾紛以維護群眾權益

法治社會不是沒有矛盾糾紛的社會，而是矛盾糾紛出現后能夠得到及時有效解決的社會。解決好改革過程中的群眾權益維護和糾紛化解問題，應當適應新形勢下化解矛盾糾紛的實際需要，強化法律在維護群眾權益、化解社會矛盾中的權威地位，建立健全運行順暢、有機銜接、相互協調的多元化糾紛解決機制，完善成都市“大調解”工作體系，引導和支持人們理性表達訴求、依法維護權益，實現保護人民群眾合法權益與深化改革有機統一。

（三）建設西部法律服務中心，提升與改革開放相適應的法律服務配套保障能力

建設西部法律服務中心，既是省委依法治省《決定》的要求，也是成都市改革發展的內在需要。建設西部法律服務中心，應當通過建設完善的普惠型法律服務體系，推動法律服務資源均衡化，實現城市與農村法律服務網絡廣覆蓋，形成“一小時法律援助圈”；通過培育和引進專業化、品牌化、高端化的法律服務機構，全面提升與改革開放相適應的法律服務配套保障能力，有效滿足成都市建設現代化國際化大都市對法律服務層次和質量的要求。

（四）推進基層治理法治化，夯實全面深化改革的法治基礎

推進基層治理法治化，是依法治市戰略部署在基層的具體實踐，對于維護改革發展穩定大局具有非常重要的基礎性意義。推進基層治理法治化，應當發揮基層黨組織在推進依法治市中的戰斗堡壘作用，完善和發展基層群眾自治制度，夯實依法治市和深化改革的底部基礎，引導基層群眾在城鄉社區治理、基層公共事務和公益事業中依法自我管理、自我服務、自我教育、自我監管，打牢基層基礎，形成既規范有序、又活力迸發的基層改革創新新局面。

（五）建設平安成都，為全面深化改革保駕護航

“治理之道，莫要于安民” 。平安是極重要的民生，也是最基本的發展環境。當前，成都市正處于快速發展期、改革攻堅期、社會轉型期“三期疊加”的復雜階段。面對嚴峻復雜的社會安全穩定形勢，比任何時候都需要安定祥和的社會環境。要把深化平安成都建設擺在十分重要的位置，完善安全生產管理體制機制，加強社會治安綜合治理和重點問題治理，確保人民安居樂業、社會安定有序，為全面深化改革保駕護航。