新形勢(shì)下環(huán)保部門的職能定位分析

汪新

（德州市環(huán)境保護(hù)局 山東德州 253076）

環(huán)保部門的機(jī)構(gòu)職能探討從未間斷，尤其是在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展步入新常態(tài)的大背景下，認(rèn)真分析當(dāng)前環(huán)保職能定位存在的問(wèn)題，積極圍繞實(shí)現(xiàn)環(huán)保職能定位進(jìn)行大膽探索，努力尋求一條適應(yīng)新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的環(huán)保部門機(jī)構(gòu)職能定位及其轉(zhuǎn)變的新思路，對(duì)于優(yōu)化職能結(jié)構(gòu)，理順環(huán)境管理體制，提高環(huán)境管理水平等具有積極意義。

1 我國(guó)環(huán)保部門職能定位現(xiàn)狀

環(huán)境管理的基本職責(zé)是“統(tǒng)一環(huán)境規(guī)劃、執(zhí)法監(jiān)督和環(huán)境信息發(fā)布，加強(qiáng)綜合管理、服務(wù)群眾和參與宏觀決策?！痹谖覈?guó)，當(dāng)前的環(huán)境行政主管部門大體分為中央和地方兩個(gè)層面，中央一級(jí)即為國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門：環(huán)保部；地方一級(jí)則是地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門，即地方各級(jí)政府設(shè)置的環(huán)保局。具體來(lái)說(shuō)，我國(guó)環(huán)境保護(hù)部門的職能主要有：

1.1 制定規(guī)范性文件

根據(jù)我國(guó)法律的規(guī)定，地方各級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管部門具有擬定本轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境保護(hù)政策，以及受委托起草環(huán)境保護(hù)方面的相關(guān)草案，會(huì)同政府其他部門擬定相應(yīng)的與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和資源配置和產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，制定本區(qū)域內(nèi)的重點(diǎn)污染防治規(guī)劃和生態(tài)保護(hù)規(guī)劃，編制本轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境功能區(qū)劃等等。

1.2 環(huán)境監(jiān)測(cè)預(yù)警

環(huán)境監(jiān)測(cè)預(yù)警是環(huán)境管理的重要組成部分，也是貫徹落實(shí)環(huán)境管理職能中基礎(chǔ)性工作，是提升環(huán)境管理水平的重要途徑和有效手段?，F(xiàn)實(shí)中取得的高質(zhì)量的環(huán)境監(jiān)測(cè)預(yù)警數(shù)據(jù)和信息可以作為環(huán)境保護(hù)法規(guī)、政策標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)保規(guī)劃制定的重要依據(jù)。

1.3 環(huán)境執(zhí)法

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)步入了發(fā)展的新常態(tài)下，環(huán)境保護(hù)的各項(xiàng)工作任務(wù)日趨繁重，而且人們的環(huán)保意識(shí)逐漸增強(qiáng)，一個(gè)很偶然的環(huán)保事件都有可能引發(fā)出群體性事件，新時(shí)期環(huán)境管理工作面臨著越來(lái)越嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，而應(yīng)對(duì)這一挑戰(zhàn)的關(guān)鍵是要嚴(yán)格落實(shí)環(huán)境法律法規(guī)和規(guī)章制度。有效地環(huán)境執(zhí)法能夠?qū)Ω鞣N環(huán)境違法行為予以制止和預(yù)防。

1.4 環(huán)境宣傳教育

各級(jí)環(huán)境管理部門還要承擔(dān)著對(duì)國(guó)家環(huán)境保護(hù)基本國(guó)策的宣傳和教育，促進(jìn)和引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，提高群眾的環(huán)境保護(hù)知識(shí)水平和環(huán)境保護(hù)意識(shí)，宣傳國(guó)家的環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，以及先進(jìn)的環(huán)境保護(hù)科技成果，推動(dòng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的積極發(fā)展。

1.5 環(huán)境應(yīng)急和事故調(diào)查

近年來(lái)，我國(guó)各類突發(fā)性環(huán)境污染事故時(shí)有發(fā)生，據(jù)環(huán)保部通報(bào)公布的2014年突發(fā)環(huán)境事件來(lái)看，我國(guó)在2014年共發(fā)生各類突發(fā)環(huán)境事件471起，其中環(huán)保部直接調(diào)度處置的突發(fā)事件就有98起。隨著各種突發(fā)環(huán)境事件及自然災(zāi)害的發(fā)生，給人們的生命財(cái)產(chǎn)安全帶來(lái)了嚴(yán)重威脅，各級(jí)環(huán)保行政主管部門承擔(dān)起了環(huán)境應(yīng)急和事故調(diào)查職能。

2 環(huán)保部門職能定位存在的問(wèn)題

環(huán)境管理體制不順、職能定位不準(zhǔn)是制約我國(guó)環(huán)境保護(hù)發(fā)展的重要因素之一[1]。當(dāng)前，我國(guó)環(huán)保部門職能定位存在的問(wèn)題主要表現(xiàn)在：

2.1 體制設(shè)置不合理

缺乏垂直管理的環(huán)境管理體制，地方各級(jí)環(huán)境保護(hù)部門作為地方政府的環(huán)境管理職能部門，要求環(huán)保部門來(lái)對(duì)地方政府環(huán)保行為監(jiān)管難以有效發(fā)揮，環(huán)保監(jiān)督執(zhí)法的力度難以奏效。出現(xiàn)這種現(xiàn)狀的原因之一便是我國(guó)各級(jí)環(huán)保部門的環(huán)境管理職能定位不準(zhǔn)確，并沒(méi)有把環(huán)境保護(hù)部門定位為環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法部門，而是作為環(huán)境保護(hù)的綜合管理部門，把環(huán)境保護(hù)與環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法兩項(xiàng)職能混淆了。

2.2 職能層級(jí)定位缺乏差異性

上至環(huán)保部下至基層環(huán)境行政管理部門，其職能設(shè)置大體雷同，即上一級(jí)環(huán)保部門沒(méi)有設(shè)立的職能部門，下一級(jí)環(huán)保部門不能擁有此項(xiàng)職能，而實(shí)際上，環(huán)保部應(yīng)側(cè)重從宏觀制定規(guī)章制度和標(biāo)準(zhǔn)，地方環(huán)境行政主管部門其職能應(yīng)側(cè)重于環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督和執(zhí)法，而且地方各級(jí)環(huán)保部門因其層級(jí)不同，在人員配置、管理機(jī)構(gòu)設(shè)置以及體制等方面允許差異性的存在。

2.3 職能交叉職責(zé)不明

通常意義上來(lái)說(shuō)，環(huán)保部門對(duì)于環(huán)境實(shí)行的是統(tǒng)一管理，對(duì)規(guī)模企業(yè)則實(shí)行垂直管理，環(huán)保部門的執(zhí)法依據(jù)主要有《環(huán)保法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等等，這些法規(guī)的遵守還涉及到了橫向的工商、公安、交通、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等等部門，但我國(guó)的《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)各部門之間的責(zé)任界定模糊，并沒(méi)有約束性強(qiáng)制要求。例如，《噪聲污染防治法》與《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》對(duì)于商業(yè)噪聲都有規(guī)定，但遇到共同問(wèn)題時(shí)往往存在部門之間的相互推諉現(xiàn)象。

2.4 職能定位不清

環(huán)保部門有著“上管天，下管地，中間管‘氣’”全方位的職能定位，往往出現(xiàn)不論遇到什么事項(xiàng)，只要與“環(huán)境”、“污染”沾邊，必然成為環(huán)保部門的應(yīng)盡之責(zé)，導(dǎo)致不少地方政府把它應(yīng)用到模糊管理原理中，視環(huán)保部門為平衡、消解社會(huì)矛盾的全能工具[2]。

2.5 職能定位層次不高

目前，我國(guó)環(huán)保部門的職能定位更多的“細(xì)致”到了環(huán)境保護(hù)的具體事務(wù)中，沒(méi)有從更高層次來(lái)作頂層設(shè)計(jì)環(huán)保部門和其他部門的工作職能，導(dǎo)致了環(huán)保職能變化不大，但承擔(dān)的事情越來(lái)越多、責(zé)任越來(lái)越大，加劇與了其他部門之間的矛盾，導(dǎo)致了環(huán)保本質(zhì)職能難以有效地發(fā)揮出來(lái)。

3 新形勢(shì)下環(huán)保職能定位建議

針對(duì)當(dāng)前環(huán)保職能定位存在的諸多問(wèn)題，根據(jù)當(dāng)前我國(guó)環(huán)境保護(hù)工作的現(xiàn)實(shí)需要，建立對(duì)環(huán)境管理體制和管理職能定位進(jìn)行深入改革和調(diào)整。

3.1 建議把環(huán)境保護(hù)職能與環(huán)境保護(hù)監(jiān)督執(zhí)法職能分開

總的改革思路應(yīng)該是把環(huán)境保護(hù)的具體職責(zé)落實(shí)到各政府部門和地方各級(jí)政府，建立高層次的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，明確發(fā)改、經(jīng)信、建設(shè)、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、國(guó)土、安監(jiān)以及公安、交通等各職能部門的環(huán)境保護(hù)責(zé)任，建立分工明確、責(zé)任明析、責(zé)、權(quán)、利統(tǒng)一、各部門分工合作的環(huán)境保護(hù)體制，誰(shuí)擁有產(chǎn)權(quán)或管理權(quán)，誰(shuí)就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任，改變安全生產(chǎn)事故造成的次生環(huán)境污染、地表水污染及水質(zhì)改善、飲用水水源地保護(hù)等方面由環(huán)保部門承擔(dān)責(zé)任的局面。如各大流域的環(huán)境保護(hù)責(zé)任由水利部門負(fù)責(zé)，飲用水水源地水質(zhì)安全由相應(yīng)的管理部門承擔(dān)，建設(shè)部門在城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村生活污水處理中擔(dān)負(fù)主體責(zé)任，農(nóng)業(yè)部門在畜禽養(yǎng)殖污染防治中的主體責(zé)任，經(jīng)信部門在工業(yè)企業(yè)污染防治中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。這樣就把環(huán)境保護(hù)行業(yè)和區(qū)域管理目標(biāo)、規(guī)劃以及項(xiàng)目的落實(shí)、監(jiān)督管理，以及環(huán)境保護(hù)法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)在行業(yè)、地方貫徹實(shí)施和監(jiān)督執(zhí)行落實(shí)到了相應(yīng)的行業(yè)主管部門和地方政府部門，具體擔(dān)負(fù)環(huán)境保護(hù)職責(zé)。“解脫”出的環(huán)保部門一方面從宏觀上擔(dān)負(fù)制定法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)等職責(zé)，另一方面對(duì)負(fù)有環(huán)境保護(hù)職責(zé)的行業(yè)主管部門和地方各級(jí)政府的環(huán)保履職盡責(zé)方面進(jìn)行監(jiān)督。

3.2 積極推行大部制體制改革

大部門體制是我國(guó)行政管理體制改革的一個(gè)重點(diǎn)問(wèn)題，就環(huán)保行政體制看，環(huán)境行政管理是較為典型的公共事務(wù)管理，存在較為突出的職責(zé)交叉、政出多門現(xiàn)象，應(yīng)積極探索大部門體制改革的適用性和可行性，建議以省級(jí)機(jī)構(gòu)為核心，以執(zhí)行職能為突破點(diǎn)[3]，在科學(xué)劃分決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的前提下實(shí)現(xiàn)環(huán)保決策部門、執(zhí)行部門、監(jiān)督部門的跨部門合作與協(xié)同，大部制改革有效解決了決策、執(zhí)行、監(jiān)督的跨部門合作與協(xié)同性，建議在條件較為成熟的省級(jí)地方政府層面實(shí)行環(huán)境行政管理的大部制改革，建議采取綜合歸并管理職能方式，做好執(zhí)行職能的調(diào)整和重構(gòu)，在充分試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，再逐步向市、縣一級(jí)推廣。新時(shí)期環(huán)保職能定位不單純是部門間權(quán)力的大小、權(quán)力分配問(wèn)題，關(guān)鍵是要解決職能與責(zé)任是否對(duì)等問(wèn)題，所以，應(yīng)明確各部門相應(yīng)的權(quán)力分配和責(zé)任界限，在原有職能定位基礎(chǔ)上，以法律相關(guān)規(guī)定為依據(jù)，賦予地方環(huán)保職能新的內(nèi)涵。

3.3 加強(qiáng)對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》及相關(guān)法律的修改和完善

落實(shí)前面兩項(xiàng)改革思路需要對(duì)現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》及相關(guān)法律的修改，把上述環(huán)境保護(hù)管理體制框架和職能配套內(nèi)容列入到法律條款中，從環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)、體制、職能、責(zé)任、保障等方面以完善的法律予以保障，并與其他法律、法規(guī)相銜接，建立起監(jiān)管分離、責(zé)任明確的環(huán)境保護(hù)管理體制機(jī)制。此外，還需要調(diào)整環(huán)境保護(hù)監(jiān)督執(zhí)法方式。建議借鑒審計(jì)署的工作模式，每年由國(guó)務(wù)院組織各有關(guān)職能部門，對(duì)行業(yè)主管部門及地方政府履行環(huán)境保護(hù)的職責(zé)落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。

[1]胥樹凡.環(huán)保部門職能要正確定位 [J].環(huán)境保護(hù),2009（17）：30-32.

[2]楊鳳瓊，楊啟福.轉(zhuǎn)型期地方環(huán)保職能初探[J].綠葉,2013（10）：87-92.

[3]李萱,沈曉悅,夏光.中國(guó)環(huán)保行政體制結(jié)構(gòu)初探[J].中國(guó)人口·資源與環(huán)境,2012,22（1）：84-89.