人民檢察院憲法定位歷史探究與現實期待*

●劉志成黃勝*/文

人民檢察院憲法定位歷史探究與現實期待*

●劉志成**黃勝***/文

我國《憲法》第129條規定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關”。縱觀當今世界各國，盡管檢察制度、檢察官職權在權力制約中蘊含著監督理念，具有監督品質，但少有國家像中國這樣，在憲法中把檢察院定位為國家的法律監督機關。這是為什么？

一、中國檢察制度引創吸取了檢察官制約監督公權理念

檢察官職權的監督屬性是與生俱來的特質。發端于十四世紀法國的“國王代理人”，逐漸演變成制衡法官、控制警官的政府公訴人、檢察官，其制度設計理念就是權力需要分工制約和監督制約，以增加公平正義實現幾率，防范和減少濫用權力可能。［1］現代檢察制度是近代檢察官制度在民主法制旗幟下發展完善的產物，是國家法治的重要力量和保證。無論大陸法系還是英美法系國家，雖然國家體制、司法制度各有不同，但檢察制度秉持權力分工制約意旨，蘊含監督品質，具有監督特性是共同的，只是在不同權力結構下職權范圍有大有小而已。［2］

中國封建帝制時代雖設有“糾舉百官”的御史制度，但現代意義上的檢察官、檢察制度的出現，始于清朝末年修律改制。1906年清朝頒布《大理院審判編制法》，正式設立京師各級檢察機關。后來的北洋政府和民國政府保留的檢察制度雖有些變化，但大體上沿襲清末的大陸法系，實行合署制或配備置。檢察官職權方面不僅制約警察，對審判和執行也有一定的監督監視權，如行使非常上訴權等。

新民主主義革命時期，共產黨領導建立的民主政權在對檢察制度的探索中，堅持權力不可缺少監督理念，力求司法檢察之監督和制約與人民（權力）監督相結合，保證公權力行使的人民意志。在蘇維埃時期，設有兼行政監察和職務犯罪檢察等多種職能的工農檢察部，審判機關內配置了履行公訴職責的檢察長、檢察員。抗戰時期，1941年晉冀魯豫邊區政府公布的《邊區高等法院組織條例》，規定高等法院檢察處設檢察長和檢察員，獨立行使檢察權。并特別規定：如果對高等法院判決有不同意見，檢察長有權向邊區政府提出控告。這在中國檢察史上尚屬首例。抗戰后的1946年陜甘寧邊區政府發布命令，將邊區高等法院檢察處改為“陜甘寧邊區高等檢察處”。這種審檢分立制，改變了以前審檢“合署”或“配置制”的做法，是新中國成立前首次建立的獨立的檢察機關組織系統，標志著人民檢察制度走向成熟。解放戰爭時期的關東地區，1947年頒布的《關東各級司法機關暫行組織條例草案》特別規定：關東所有機關、社團，無論公務人員或一般公民，對于法律是否遵守之最高檢察權，均由檢察官實行之。表明檢察機關的法律監督性質向前邁出了重要的一步，是新中國把檢察機關的性質定位于法律監督機關的預演。

二、中國國家體制需要人民檢察院擔負法律統一實施監督職責

1949年6月，中國人民政治協商會議籌備會議在北平召開。在廢除國民黨“六法全書”后怎樣設置國家司法權，建立人民的司法檢察制度是籌備會議建國法案起草的大事。以董必武為組長的“政府組織法”草案起草小組，遵循新民主主義國家建國綱領原則，參考借鑒前蘇聯和西方國家的檢察制度，吸收御史制度理念和新民主主義革命時期探索經驗，［3］擬草了中國歷史上全新的包括檢察制度的政府組織構架，賦予了檢察機構廣泛的制約和監督權力。9月，政治協商會議第一屆全體會議通過的開國文獻——《共同綱領》和《中央人民政府組織法》，奠定了新中國國家制度的政治基礎和法律基礎，人民檢察署被定位為具有監督性質和功能的國家政權機關。

全新的檢察機構為什么設計成具有監督性質和功能的國家政權機關，這與建國立制方向有關，是新中國國家體制總體設計的配套選擇。關于革命勝利后的建國大計，毛澤東在《新民主主義論》、《論聯合政府》等文獻中就有藍圖。那就是：建立無產階級專政的新民主主義共和國，再過渡到人民民主集中制的社會主義國家。《共同綱領》第一條規定我國國體：中華人民共和國為新民主主義即人民民主主義的國家。為適應國體需要，規定：國家政權屬于人民，人民行使國家政權的機關為各級人民代表大會和各級人民政府，國家最高政權機關為全國人民代表大會。為保證政體和國體實現，各級政權機關一律實行民主集中制，其主要原則為：人民代表大會向人民負責并報告工作，人民政府委員會向人民代表大會負責并報告工作。一切國家機關，必須厲行廉潔的、樸素的、為人民服務的革命工作作風，嚴懲貪污，禁止浪費，反對脫離人民群眾的官僚主義作風。人民和人民團體有權向人民監察機關或人民司法機關控告任何國家機關和任何公務人員的違法失職行為。

這些建國思想和開國文獻的原則要求和后來的五四憲法規定，貫徹落實到司法制度設計上，必然體現在檢察機關職權上，即在權力劃分制約中賦予監督職責，以保證人民民主權力落實，法制實施統一。主要包括：

一是國家政權屬于人民，但人民不是單個直接行使權力，而是選舉自己的代表，組成各級人民代表大會行使權力。全國人民代表大會是最高權力機關、立法機關，也是最高監督機構，但因其會議制和人員組成等客觀影響，人民意志還需要專門的常設的國家機關保障與落實，即人大最高監督需要檢察監督輔助、補充。

二是人民代表大會通過的憲法法律是人民意志的集中反映和體現，具有最高的權威和尊嚴，必須得到貫徹執行。人民政權保護人民利益的最高目標，就是讓人民意志體現的憲法法律得以施行。全新的人民檢察機構，除代表國家行使檢察官基本的公訴權外，還需要擔當保障憲法法律得到遵守和執行的監督職責，維護法律統一正確實施。

三是人民政府應該是廉潔的、樸素的、為人民服務的，需要接受人民的監督。人民有權控告任何國家機關和公務人員的違法失職行為。國家工作人員濫用職權涉及犯罪的，需要有獨立的不受地方機關干涉的檢察機構來依法查處。

四是為體現和落實權力屬于人民，全新檢察機關由人民代表大會產生，負責人由國家權力機關選舉或任免，并對人民代表大會負責和報告工作，依照法律規定的范圍獨立行使檢察權，保護人民政權和利益。

五是檢察機關是人民民主專政的重要武器之一，在打擊反革命和刑事犯罪中，檢察權的行使按照法律規定，與公安、法院分工配合，并依法監督偵查、審判和刑罰執行活動，糾正違法。

綜上，中國檢察院監督定性，與國家政權體制同在。人民民主專政的國體決定檢察機關的性質和任務，基于民主集中制原則的人民代表大會制度決定檢察機關在國家機構中的地位和職能。在行政權與審判權之外另設專門的法律監督權，是一元分立權力架構下對權力運行和制約的必然選擇，沒有這種法律監督權的存在，一元分立的權力架構就必然難以維持。［4］這就是檢察院成為國家的法律監督機關的根本原因。

三、“文革”災難堅定了人民檢察院維護法制價值

“文革”前的檢察機關盡管有法律監督職能，但在立法上并沒有明確。相反，在法制虛化的“人治”思維下，檢察機關的制約職權難以履行倒位，有的地方批準逮捕權也只是蓋蓋章（甚至是補辦手續）的程序而已，檢察監督更是多余的，特別是一般監督職權無法開展。

艱難困苦，玉汝于成。檢察院能在立法上明確規定為法律監督機關，實際上是“文革”反思的結果。“文革”的發生，從法制層面反思有兩點教訓，一是法律虛無主義盛行，二是砸爛公檢法有理。前者讓法律失去作用，大搞“人治”，后者使司法特別是檢察機關無法工作，被撤銷。正因如此，沒有秩序、踐踏人權的野蠻到處可見，連國家主席面對污辱，試圖用憲法捍衛尊嚴都沒人理會。“文革”過后,人們再也不愿意生活在無法無天，不可預知的擔驚受怕的日子里，人心思定，人心思法成為當時社會的普遍心態。

1977年10月，在征集修改憲法意見中，很多“重新設立人民檢察院”建議。1978年五屆人大一次會議通過的《憲法》決定，重新設置人民檢察院。葉劍英委員長在修憲報告中指出：“鑒于同各種違法亂紀行為作斗爭的極大重要性，憲法修改草案規定設置人民檢察院。國家的各級檢察機關按照憲法和法律規定的范圍，對于國家機關、國家機關工作人員和公民是否遵守憲法和法律，行使檢察權。”這是劫后余生的覺醒——表明經歷十年浩劫，終于認識到加強民主法制的重要性，認識到檢察機關在法制建設中的作用。

1979年五屆人大二次會議通過的《人民檢察院組織法》，第一條表述為“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關”。過去只是在文件和講話中有類似表達，上升到法律這是第一次。1982年為適應政治經濟文化發展需要制定的現行憲法，重申了檢察機關性質。至此，檢察機關的法律監督性質上升為國家根本法的功能性定位。

五屆人大二次會上還通過了涉及公民刑事方面權利、與檢察職責履行有重大關系的《刑法》、《刑事訴訟法》。刑事法律的頒布及其后來的修改，對公檢法在刑事訴訟活動中的任務、職權等從“分工負責”的角度作了規定，明確了檢察權的配合責任和監督使命，包括偵查監督、審判監督和刑罰執行監督等。［5］隨著法制建設的發展，人權保障入憲，檢察機關成為了刑事訴訟活動全過程的參與者與監督者。

對民事審判和行政訴訟活動實行法律監督，是人民檢察制度自確立以來就有的一項制度。1982年通過的《民事訴訟法（試行）》和1989年通過的《行政訴訟法》等法律、條例都明確了檢察監督權。這反映了人們對法律監督的認識，是建設法治國家的需要。

四、建設法治國家必須發展與加強法律監督

當年立法把檢察院定性為法律監督機關有怎樣的含義？彭真在對檢察院組織法草案審議說明時講了三點：一是確定檢察院的性質是國家的法律監督機關，是以列寧關于維護國家法制統一的指導思想，結合我們的實際提出的，檢察院“獨立行使檢察權，不受其他行政機關、團體和個人的干涉”；地方各級檢察長由地方人大民主選舉產生，并報上級檢察長提請該級人大常委會批準……。二是上下級檢察院由原來的監督關系（七八年憲法規定）改為領導關系，地方檢察院對同級人大和它的常委會負責并報告工作，同時受上級檢察院領導，以保證檢察院對全國實行統一的法律監督。三是檢察院對于國家機關和國家機關工作人員的監督，只限于違反刑法，需要追究刑事責任的案件。

這就是法律監督機關最初的權威解說。隨著國家法制建設的推進，特別是九屆人大二次會議通過憲法修正案，正式增加“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家”的條款，法治建設期待法律監督擔當更加重要的責任。從近兩年三大訴訟法的修改和黨的十八屆四中全會通過的《決定》看，加強法律監督，推進法治是維護公平正義的需要，懲治腐敗，推進政治清廉是人民的期盼，這些都需要檢察給力。在堅持“三個自信”，國家體制不變的中國，檢察院的法律監督機關地位也是不能改變的。當下檢察機關的法律監督功能作用，要在三個方面突顯與擔當：一是維護司法公正，守護公平正義；二是查處濫用職權，推進政治清廉；三是配合人大監督，保障民眾權利。

人民檢察是中國共產黨在革命和建設過程中領導人民創建的法律監督機關，是馬克思主義法學理論在中國革命和建設過程中與中國實際相結合的創造成果，是有中國特色社會主義法制的重要組成部分。從歷史發展軌跡看，無論檢察機關的職權范圍如何調整，但其法律監督性質從新中國成立起一直沒變。變化的是時空和人的觀念，不變的是法律監督這一靈魂。在今日法治全面推進的形勢下，檢察機關需要在黨的領導下，始終堅持“三個自信”，緊密結合中國實際，改革創新，發展完善。

當然，檢察機關法律監督作用的發揮，有賴于依照憲法法律加強和改善黨的領導，也有賴于進一步強化人大最高權力機關作用，還有賴于行政機關及其工作人員運用法制思維和法治方式履行職責，更有賴于全體檢察人員遵守法律監督的權力邊界，始終依法辦事，規范司法，堅守公平正義。

注釋：

［1］參見何勤華主編：《檢察制度史》，中國檢察出版社2009年版，第139頁至第249頁；參見：王桂五主編：《中華人民共和國檢察制度研究》，中國檢察出版社2008年版，第4頁至第10頁。

［2］參見樊崇義：《法律監督職能哲理論綱》，載《人民檢察》2010年第1期。

［3］參見王桂五主編：《中華人民共和國檢察制度研究》，中國檢察出版社2008年版，第3頁。

［4］同［2］。

［5］此外，《刑事訴訟法》基于檢察機關對公權力行使監督權的機構定位，為促進國家機關及其工作人員遵守法紀，保持清正廉潔，還明確了檢察院的職務犯罪直接立案偵查權。

*本文系作者2014年承擔的江西省人民檢察院立項研究課題的主要內容。

**江西省人民檢察院三級高級檢察官、國家檢察官學院井岡山分院副院長、全國檢察理論研究人才［330029］

***江西省南康市人民檢察院專職委員、研究室主任、全國檢察理論研究人才［341400］