“合并處罰”在消防行政執法中的應用探討

嵇 濤

(廊坊市消防支隊，河北 廊坊 065000)

“合并處罰”在消防行政執法中的應用探討

嵇 濤

(廊坊市消防支隊，河北 廊坊 065000)

以某消防行政執法案件為例，探討在消防行政執法中引入“合并處罰”的可行性，闡述了“合并處罰”的含義和適用條件、要遵循的原則，以及在適用“合并處罰”時應該注意的問題。以期引起消防行政執法人員對于“合并處罰”的關注。通過在實踐中適用“合并處罰”，滿足基層對一些復雜案件的處理需要，更好地體現過罰相當、處罰和教育相結合的法律精神。

消防行政執法；合并處罰；案例

一、案情介紹

李某投資某網吧，該網吧建筑面積500余平方米，消防監督人員在消防監督抽查時發現：該網吧未經辦理消防設計審核手續施工裝修，而且未經消防驗收、開業前消防安全檢查擅自投入使用，即未經任何消防行政許可，擅自營業。網吧屬于公共娛樂場所，根據《中華人民共和國消防法》(以下簡稱《消防法》)及《建設工程消防監督管理規定》的有關規定，上述規模的娛樂類公眾聚集場所在裝修及投入使用、營業前應當向場所所在地的縣級以上地方人民政府公安機關消防機構申報消防設計審核、驗收，合格后再行申報開業前消防安全檢查，該場所負責人沒有履行法定手續就擅自開業[1]。

面對這樣的案情，消防行政執法人員依據現行消防法律法規的規定進行處罰。基層實踐中，根據《公安機關辦理行政案件程序規定》第137條規定：一人有兩種以上違法行為的，分別決定，合并執行，可以制作一份決定書，分別寫明對每種違法行為的處理內容和合并執行的內容。也有的考慮到行政相對人經濟承受能力，避免處罰后執行不了，便選取其中第一個案由進行處罰。上述第一種方案雖然符合法律規定，有處罰過重之嫌，易引起處罰決定下達后，經濟處罰當事人無法承受的局面；第二種處罰方式則出現該罰而未罰的漏罰現象，不能體現一次行政執法的全面性、嚴肅性。

二、“合并處罰”適用于消防行政執法的可行性及必要性

《中華人民共和國刑法》(以下簡稱《刑法》)第69條：判決宣告以前一人犯數罪的，除判處死刑和無期徒刑的以外，應當在總和刑期以下、數刑中最高刑期以上，酌情決定執行的刑期，但是管制最高不能超過3年，拘役最高不能超過1年，有期徒刑總和刑期不滿35年的，最高不能超過20年，總和刑期在35年以上的，最高不能超過25年。數罪中有判處附加刑的，附加刑仍須執行，其中附加刑種類相同的，合并執行，種類不同的，分別執行。

《中華人民共和國治安管理處罰法》第16條：有兩種以上違反治安管理行為的，分別決定，合并執行。行政拘留處罰合并執行的，最長不超過20日。

《餐飲服務食品安全監督管理辦法》(2010年3月4日衛生部第71號令)第48條規定：在同一違反《食品安全法》《食品安全法實施條例》等食品安全法律法規的案件中，有兩種以上應當給予行政處罰的違法行為時，食品藥品監督管理部門應當分別裁量，合并處罰。

《安全生產違法行為行政處罰辦法》(2007年11月9日國家安全生產監督管理總局第15號令)第52條：生產經營單位及其有關人員觸犯不同的法律規定，有兩個以上應當給予行政處罰的安全生產違法行為的，安全監管監察部門應當適用不同的法律規定，分別裁量，合并處罰。

由上可知，關于“合并處罰”在《刑法》及某些具體的行政法規中已有具體規定，且在實踐中得到了良好的應用，提供了對實踐中一些多種違法行為處理的法律依據。由《中華人民共和國行政處罰法》《消防法》及公安部相關規章等構成的現行消防行政法規體系，關于“合并處罰”即對同一個消防行政相對人在同一個行政法律關系中存在兩個及以上的違法行為的“合并處罰”沒有具體規定，《公安機關辦理行政案件程序規定》(2012年12月公安部第127號令)第138條只規定了一人有兩種以上違法行為的，分別決定，合并執行，亦未涉及“合并處罰”的規定。根據合理參照原理，可以將“合并處罰”引入到消防行政執法中來。這樣能更好地體現“罰過相當”和行政處罰關于“處罰與教育相結合”的原則精神。

現實中同一消防行政相對人在同一事件中存在多種違法行為，或一種違法行為違反多條法律規定的現象相當普遍。《消防法》第16條、第17條關于火災預防規定了企業、事業單位等消防行政相對人履行法定職責的規定，同時《消防法》第6章進行了法律責任的具體規定。如某商場“消防設施未保持完好有效”的違法案由，行政相對人既違反了履行法定職責的規定，又違反了消防設施不能存在故障的規定。公安機關消防機構應該對未履行法定職責下發責令限期改正，同時對“消防設施未保持完好有效”責令改正并處罰款處罰；前述案例則是同一行為人的多種違法行為。綜上所述，為正確體現法律精神，筆者認為在消防行政執法中只有“合并執行”相關規定仍顯不足，引入“合并處罰”應是必要、可行的，也是有益于現行消防行政法規體系的補充完善。

三、“合并處罰”的含義、適用條件及原則

(一)“合并處罰”的含義

“合并處罰”最初來源于刑法關系中的“數罪并罰”原理。數罪并罰主要是解決判決宣告以前，一人犯了兩種或兩種以上不同的罪，應當如何決定執行刑罰的問題。在行政執法過程中，也會出現類似于刑法中“數罪并罰”的情形。雖然行政法律關系和刑事法律關系不同，但行政處罰和刑事處罰的最終目的都是行為人對其違法行為造成的法律后果承擔責任，接受處罰和教育。因此，根據“數罪并罰”原理，“合并處罰”可以認為是一個行政相對人在某一行政法律關系中，存在兩種及以上應當受到行政處罰的違法行為，且這些違法行為的處罰屬于由同一行政機關管轄、實施。按照處罰法定的原則，該行政機關對其違法行為綜合考慮決定給予何種、何程度的行政處罰的適用制度。

(二)“合并處罰”的適用條件

根據“合并處罰”的含義可以看出，合并處罰的適用條件為：(1)“合并處罰”適用的是同一個行政相對人；(2)“合并處罰”適用于同一個行政法律關系中；(3)“合并處罰”適用于兩種以上(含兩種)違法行為；(4)“合并處罰”的違法行為的處罰應由同一行政機關進行管轄和實施[2]。

(三)在適用“合并處罰”時需遵循的原則

前文案例中，三種違法行為主要涉及行為能力罰和財產罰兩種類型。針對行為能力罰這種行政處罰，在適用“合并處罰”時應遵循“吸收原則”，也就是選擇相同罰種中最嚴厲的一種罰型進行處罰。比如該網吧的三種違法行為中，對第一種和第二種違法行為依法應適用責令停止施工；第三種違法行為依法適用責令停止使用。根據“吸收原則”，在合并處罰時只能適用責令停止使用，因為該網吧已建成，責令停止施工已不適用且無意義。

不同類型的處罰不能合并，《刑法》中的“合并處罰”也體現了同種刑罰合并這一原則，在條文解釋里明確規定：如果數罪中判處有附加刑的，附加刑仍需執行，不論何種主刑都不影響附加刑的執行，體現了對主刑和附加刑的并科原則。

針對罰款這種財產罰類型，在適用“合并處罰”時應遵循“限制加重”原則，也就是說罰款的數額不能低于單一違法行為的罰款最高數額，不能高于幾個違法行為罰款數額相加的罰款額度。對上述網吧的違法行為確定罰款時，因三種違法行為依法應分別罰款3萬至30萬元，那么在“合并處罰時”首先應根據場所的類型、面積、違法情節等具體情況，依據自由裁量權的相關規定，確定每一種違法行為的具體罰款處罰數額，根據“限制加重”原則，“合并處罰”最終罰款額度應該在三者之中的最高額至三者總和之間。

四、“合并處罰”在消防行政執法實踐中的應用

本文開篇案例中某網吧存在三種違法行為：一是該網吧未經辦理消防設計審核手續擅自施工，違反《消防法》第12條。二是該網吧未經消防驗收擅自投入使用，違反《消防法》第13條。三是該網吧未經開業前消防安全檢查就擅自開業，違反了《消防法》第15條。對于這三種違法行為如果分別裁量是：第一種違法行為根據《消防法》第58條規定，未經消防設計審核或者審核不合格擅自施工的建設工程，應當責令停止施工并處3萬元以上30萬元以下罰款；第二種違法行為根據《消防法》第58條規定，未經消防驗收或者消防驗收不合格擅自投入使用的，也應當責令停止使用并處3萬元以上30萬元以下罰款；第三種違法行為根據《消防法》第58條規定，未經消防安全檢查或者經檢查不符合消防安全要求，擅自投入使用或營業的，應當責令停止使用并處3萬元以上30萬元以下罰款。而面對這樣的案情，分別裁量既會給相對人帶來較大的經濟負擔，也會使執法人員的執法效率降低。

根據前文所述的“合并處罰”含義，該案例屬于同一相對人(某網吧這一單位)，所以符合“合并處罰”適用條件(1)；該網吧這三個違法行為都是違反的《消防法》，因此屬于同一種行政法律關系，符合“合并處罰”適用條件(2)；該網吧違反了三個違法行為，屬于存在多種違法行為，因此符合“合并處罰”適用條件(3)；該網吧違反的三個違法行為都屬于同一行政機關(某市、縣級公安機關消防機構)管轄，因此符合“合并處罰”適用條件(4)。根據以上分析，該網吧的三種違法行為可以適用“合并處罰”。

五、“合并處罰”時應注意的問題

一是“合并處罰”是指同種類型處罰的合并，不同類型的處罰不能合并，否則會出現“以罰代停，以罰代改”的問題，即不能用一種處罰代替另一種處罰。現行《消防法》主要涉及財產罰、行為能力罰和人身自由罰三種類型。同種類型的處罰適用“合并處罰”時應遵循“吸收原則”和“限制加重”原則。涉及限制人身自由行政拘留的處罰，“合并處罰”時最終確定時間應同時滿足《中華人民共和國治安管理處罰法》的相關規定。

二是違法行為要在行政處罰時限內。在行政處罰決定做出前公安機關消防機構發現某一行政相對人存在數個違法行為；或者在對其之前違法行為調查過程中又發現了新的違法行為。該案例在消防行政執法人員執法時通過查閱其消防檔案，發現既沒有進行設計審核、又沒有消防驗收，且未進行開業前檢查，屬于執法時發現存在數個違法行為的情況，且這些違法行為均在行政處罰有效時限內。

三是“合并處罰”的結果是綜合考慮裁量的結果，這種結果應建立在分別裁量、處罰的基礎之上，而不是將數個違法行為的處罰簡單地相加進行合并。該案例中，“責令三停”的處罰綜合考慮現實狀況選定責令停止使用，最終罰款處罰，也需綜合法律規定的各種因素，本著處罰與教育相結合、罰過相當的原則，綜合考慮裁量，確定罰款數額。

四是“合并處罰”時法律文書的制作要以問清違法情節、確認違法事實為核心，相關筆錄也可進行合并，以提高行政執法效率。比如該案例中《受案登記表》，只需制作一份即可，只是在案由中要分別寫出這三種違法行為名稱。該案中《詢問筆錄》如果這三種違法行為一人都能說清，制作一份《詢問筆錄》即可，如果一人不能說清，要分別詢問，分別記錄。告知和處罰審批表，根據具體情況也可合并，但應體現每一種違法行為。“合并處罰”的處理決定可以制作一份《處罰決定書》，但是在《行政處罰決定書》上要寫明這三種違法行為，行政相對人分別受到哪些不同罰種的行政處罰，體現分別裁量、“合并處罰”，即“合并處罰”而非省略或不予處罰。

綜上，“合并處罰”既是一個法理問題，也是一個執法實踐問題。在實際執法過程中可能會遇到更為復雜的情況。法律的適用過程就是執法人員賦予法律以生命的過程。因此在適用“合并處罰”時要求執法人員根據實際情況，合法合理裁量，既不過重也不過輕，在消防行政執法中引入“合并處罰”既有理論意義，更有實際需求。推行“合并處罰”在消防實踐中的應用可以保證執法人員對行政相對人所觸及的違法行為實施全面的處罰，體現法律的嚴肅性，同時綜合違法行為的后果及相對人的情況合并執行可體現處罰與教育相結合的法律原則，實現真正意義的執法目的。

[1] 全國人大常委會法工委刑法室,公安部消防局.中華人民共和國消防法釋義[M〗.北京:人民出版社,2009.

[2] 葛紅瑞,時福禮,鄭洋.探討“合并處罰”在餐飲服務食品安全執法中的運用[J].中國衛生法制,2011,19(5):46-48.

(責任編輯 陳 華)

On the Application of the “Merge Punishment” in the Fire Administrative Execution

JI Tao

(LangfangMunicipalFireBrigade,HebeiProvince065000,China)

Taking a case of fire administrative execution as an example, this paper discusses the feasibility of “merge punishment” introduced into the fire administrative execution. It also stresses the significance, its applicable condition and the principle of the “merge punishment”. This paper intends to arouse the awareness of the personnel of the fire administrative enforcement to the “merge punishment”. Through the use of “merge punishment” in practice, the needs for handling of some complicated cases at the basic-level can be met with the legal spirit of the “faults and the corresponding punishment” and “combination of punishment and education”.

fire administrative execute; merge punishment; case

2015-08-22

嵇濤(1970— )，男，江蘇鹽城人，高級工程師。

D912.112;D631.6

A

1008-2077(2015)12-0076-04