“法治反腐”視域下紀檢監察與刑事司法之銜接

“法治反腐”視域下紀檢監察與刑事司法之銜接

謝登科

(吉林大學 法學院, 長春 130012)

[摘要]“法治中國”建設要求將反腐治理納入法治軌道。“法治反腐”模式下黨紀與法律的“二元反腐敗治理結構”要求紀檢監察與刑事司法有效銜接。這種銜接首先要求黨內反腐規章與國家刑事法律的銜接與協調，其次要求案件移送機制的有效銜接。對于紀檢監察部門移送的案件，檢察院需遵循法定程序和標準獨立地做出是否立案偵查的決定。紀檢監察部門在查辦腐敗案件中收集的證據材料，可以在刑事訴訟中作為證據使用，但需要具有相應證據能力和證明力。

[關鍵詞]法治反腐；證據轉化；雙規；訊問；案件移送

[中圖分類號]D90[文獻標志碼]A

[收稿日期]2015-08-10

[基金項目]黑龍江大學青年科學

[作者簡介]李涵(1982-)，女，黑龍江哈爾濱人，講師，博士研究生，從事文化社會學和社會工作實務研究。

“法治中國”建設要求將反腐敗治理納入法治建設軌道，推進和健全反腐敗立法，完善懲治和預防腐敗體系，依法懲治腐敗分子，實現“運動反腐”向“法治反腐”的模式轉換。在我國現行反腐敗制度體系之下，黨員干部的貪污賄賂、侵權瀆職等腐敗犯罪行為，既觸犯黨內規章，也違反刑事法律。黨紀與法律的“二元反腐敗治理結構”決定了黨員干部的腐敗犯罪行為會受紀檢監察部門和刑事司法機關的雙重處理，由此產生紀檢監察與刑事司法在反腐敗治理中如何有效銜接問題。

一、黨內規章與刑事法律的銜接：以“雙規”與訊問為視角

黨內反腐規章與國家刑事法律的銜接與協調是紀檢監察與刑事司法有效銜接的制度基礎。“法治反腐”與“運動反腐”的本質區別在于是否按規則來治理腐敗。“法治反腐”要求按既定規則來治理腐敗問題。而“運動反腐”則不是按照既定規則治理腐敗，從而無法保障反腐的持續性、平等性和公正性。規則的內在合理性和統一適用性，保障了“法治反腐”的持續性、公平性、可預見性和權威性。不過，由于職能定位的區別，紀檢監察與司法機關在處理腐敗犯罪案件時分別適用不同規則：前者主要適用黨內規章，而后者則需要以法律為準繩。黨紀與法律的“二元反腐敗治理結構”決定了紀檢監察部門處理的部分腐敗案件最終需要移送司法機關處理。適用規則的不同，可能會造成處理結果的相互矛盾、沖突。因此，有必要實現黨內反腐規章與國家刑事法律的有效銜接與協調。下面將以紀檢監察中的“雙規”“雙指”與刑事訴訟程序中的訊問犯罪嫌疑人、被告人為視角，分析黨內反腐規章與國家刑事法律的銜接問題。

“雙規”“雙指”是紀檢監察部門責令有違反黨內規章、行政紀律嫌疑的黨員、干部在指定或者規定時間、地點就調查事項所涉及的問題做出解釋和說明。“雙規”是紀檢監察部門反腐中最常適用的調查措施，它在本質上是為查明案件事實而對被調查對象采取的人身強制措施，其在一定程度上限制了被調查對象人身自由[1]。既然是限制人身自由，就應給予其正當程序的基本保障。但遺憾的是，無論是黨內規章，還是行政監察法規，均在“雙規”“雙指”制度中缺乏相應的程序性保障措施，無法充分保障被調查對象正當程序權利。而與此形成鮮明對比的是，我國2012年《刑事訴訟法》明確將“尊重和保障人權”規定為立法目的之一。為貫徹“尊重和保障人權”原則，充分保障犯罪嫌疑人、被告人的正當程序權利，2012年《刑事訴訟法》從訊問人員及人數、時間、地點、方法、同步錄音錄像、訊問筆錄制作、程序性制裁措施 (非法證據排除)等方面，較為全面地規定了訊問中犯罪嫌疑人、被告人的權利保障措施[2]。“法治反腐”要求按既定規則治理腐敗問題。但是，法治不僅是有法之治，更是善法良治，它要求法律規則具有內在的合理性和公平性。法治所要求的正當程序保障應遵循比例原則，即對某人合法權益的剝奪越嚴厲，其所要求的正當程序保障就應當越充分。“雙規”作為一種限制或者剝奪黨員干部人身自由的強制性措施，其強制程度可能并不亞于訊問，在某些方面甚至還有可能遠勝于訊問，比如“雙規”中限制被調查對象人身自由的時間遠長于訊問，但其程序性保障措施卻遠不及訊問。“雙規”與訊問的程序性保障顯然不符合比例原則，無法做到有效銜接，這會阻礙司法程序中對腐敗犯罪案件的處理。

當然，“雙規”與訊問不銜接，并不意味著在現階段“法治反腐”的背景下就能夠立即廢止“雙規”制度。相對于普通刑事案件，腐敗犯罪案件具有無被害人、無物理意義上的犯罪現場、缺乏目擊證人等客觀證據、犯罪嫌疑人反偵查能力較強等特征，口供在反腐案件查處中具有舉足輕重的意義，在刑事訴訟程序中犯罪嫌疑人、被告人程序性保障越來越充分，通過訊問等正式偵查手段很難獲取供述，而“雙規”作為非正式程序調查措施彌補了現有刑事訴訟中自偵案件偵查力度的不足[3]。由于“雙規”在我國現階段“法治反腐”中的不可替代性，立即取消“雙規”并不可取，合理的方案是完善“雙規”制度，實現“雙規”與刑事訴訟中訊問等制度的有效銜接。因此，有必要完善“雙規”“雙指”的程序性保障措施，使其契合法治的合理性和公平性要求。具體內容如下：1.調查時紀檢監察人員不得少于二人，并出示相關證明文件；2.調查前應當告知被調查人享有的各項權利；3.調查持續的時間不得超過十二小時，不得采取連續調查的方式變相羈押被調查人；4.保障被調查人的飲食和必要休息時間；5.禁止采取暴力、威脅、引誘、欺騙等非法方法進行調查；6.調查中應制作調查筆錄，調查筆錄應提交被調查對象核對，經確認無誤后簽名；7.調查過程中應全程同步錄音錄像。

二、紀檢監察向刑事司法的案件移送

我國黨紀和法律的“二元反腐治理結構”決定了輕微腐敗行為由紀檢監察主導調查處理，嚴重腐敗行為由司法機關主導處理。實踐中，很多腐敗案件的查處由紀檢監察部門牽頭，若發現涉嫌犯罪則移送司法機關依法處理。在刑事訴訟程序中，對于黨員干部的腐敗犯罪案件主要由檢察機關管轄。這就涉及紀檢監察部門將腐敗犯罪案件移送檢察機關的問題。在我國現行體制下，紀檢在查辦黨員干部腐敗案件的承擔著“組織協調”職能，對于紀檢監察部門移送的案件，檢察院是否必然立案、提起公訴？在“依法治國”的背景下，司法機關在對刑事案件的處理中居于中心地位，它應當嚴格按照法定程序和標準決定是否立案、起訴、定罪量刑。因此，對于紀檢監察部門移送的腐敗犯罪案件，檢察機關不必然予以立案。

在檢察院內部，對于紀檢監察部門移送的案件需遵循“受理→審查→登記→初查→立案”的程序。在受理環節需要對案件進行審查，主要予以形式審查、程序審查，由檢察院舉報中心審查以下內容：1.案件是否屬于本院管轄；2.案卷材料是否齊備、規范；3.移送的物品與移送清單是否相符。對于符合受理條件的，應當及時登記，并將案件移送偵查部門。偵查部門認為有犯罪事實、需要初查的，經檢察長或者檢察委員會決定，可以對案件進行初查。我國公訴案件的立案標準是“有犯罪事實，需要追究刑事責任”。在實踐中，偵查部門很難根據所獲取的案件線索確切判斷其是否符合立案標準。如果現有線索未達到立案標準，基于不能放任犯罪的客觀公正職責，必然需檢察機關收集相應證據材料以符合立案標準的要求，因此，針對案件線索所指向的事實或者個人采取初步調查措施有其必要性[4]。在初查中，可以采取詢問、查詢、勘驗、檢查、鑒定等初步調查行為，但不得對初查對象的人身或者財產采取強制措施，也不得采取技術性偵查措施。對于紀檢監察部門移送的案件，檢察院需要遵循法定的審查或者初查程序獨立做出是否立案的決定，這才是“法治反腐”的應有之義。當然，紀檢監察部門移送的案件具有其特殊性。此類案件在立案時就有明確、具體的犯罪嫌疑人，初查或者偵查對象明確。由于案件經過紀檢監察部門的先行調查，犯罪事實和犯罪嫌疑人在一定程度上是明確的，檢察院立案后的偵查工作，主要不是排查犯罪嫌疑人，而是重點在于依照法定程序發現和收集證據，認定犯罪事實。

從實踐來看，紀檢監察部門向檢察機關移送腐敗犯罪案件時，主要存在兩個問題：第一，將不屬于犯罪的案件移送檢察院，要求檢察院立案、偵查、起訴，要求法院定罪量刑；第二，“該送不送”的問題，即對應當移送檢察院立案、偵查、起訴的腐敗犯罪案件，不向檢察院移送。第一種情況通常發生于某些領導干部利用紀檢監察部門排除異己。此時，檢察院應當遵循《憲法》和《刑事訴訟法》“依照法律規定獨立檢察權”的規定，正確處理“黨的領導”和“檢察獨立”之間的關系，正確處理“黨的領導”與“依法治國”之間的關系。“黨的領導”應當是黨的政策方針領導，而不是包辦、代替、指導司法機關對具體個案的處理；“黨的意志”是通過法定程序上升為法律、法規及相關政策的國家意志，而不是某些領導的個人意志。因此，檢察機關在對涉嫌犯罪的腐敗案件決定是否立案時，應當嚴格遵循法定程序和標準，排除其他單位或者領導的干涉，對不構成犯罪的腐敗案件做出不立案決定。對于立案后發現不構成犯罪的，應做出不起訴決定。在第二種情況下，紀檢監察部門可能基于某些法律之外因素的考量，將本應移送的案件有意決定不移送檢察院立案偵查，以紀律處分或者行政處分替代刑事處罰。無論出于故意偏袒，還是出于愛護、保護黨員干部，對于該移送的案件拒絕移送，都會損害法律的平等性和司法的權威性，從而影響黨的執政根基和社會長治久安。因此，只要黨員干部的腐敗行為構成犯罪，紀檢監察部門就應當將案件移送檢察院立案偵查。即便對構成犯罪的腐敗分子不需要追究刑事責任，也應當由檢察院做出不起訴決定。紀檢監察部門無權對涉罪的腐敗分子決定是否追訴，更不能對涉罪的腐敗案件拒絕移送，否則就構成對司法機關檢察權、審判權的非法侵犯。由于存在后續的審查起訴、審判等訴訟階段，對于第一種情形的治理相對容易。對于“該送不送”問題，刑事訴訟程序上則缺乏相應的后續制約措施，對于該問題的防范和治理可能更為困難和棘手。在訴訟程序之外，可以完善相應的配套機制來防范和治理該問題。可以通過建立線索通報、提前介入、強化監督等方式來治理“該送不送”問題。紀檢監察部門對于查處的腐敗案件，應向檢察院通報相關信息和材料。檢察院認為涉嫌犯罪的，可以在紀檢監察部門案件處理完畢之前請求參與調查。在紀檢監察部門處理完畢后，對涉嫌犯罪的腐敗案件，可以請求紀檢監察部門移送檢察院立案偵查。對于該移送而不移送的，可以根據憲法和刑事訴訟法賦予的法律監督權，向紀檢監察部門及其上級機關提出檢察建議。實踐中，有些檢察院在查辦腐敗犯罪案件時往往等到紀檢監察部門調查結束后才決定立案偵查[5]。這種反腐敗治理模式有其合理性，能夠避免紀檢監察與司法機關認定事實、處理結果的相互矛盾，但是，將紀檢監察部門的調查處理作為檢察院自偵案件立案偵查的前置條件，顯然有悖于法律的規定。檢察院對于腐敗犯罪自偵案件的處理，應當嚴格遵守“有犯罪事實，需要追究刑事責任”的立案標準，只要符合該標準，就應當予以立案，而無須等待紀檢監察部門調查處理完畢。由于司法機關在追訴犯罪、定罪量刑中居以中心地位，一旦檢察院啟動立案偵查程序，紀檢監察部門就應當積極配合其偵查、起訴、法律監督等工作，將相關案卷和證據材料移送檢察院。

三、紀檢監察證據向刑事訴訟證據的轉化

紀檢監察部門在查辦腐敗案件過程中收集的證據材料移送司法機關之后，司法機關是否可以在刑事訴訟程序中將其作為認定案件事實的依據，即紀檢監察證據能否轉化為刑事訴訟證據，是紀檢監察與刑事司法銜接機制的重要內容之一。《刑事訴訟法》第52條第2款規定：“行政機關在行政執法和查辦案件過程中收集的物證、書證、視聽資料、電子數據等證據材料，在刑事訴訟中可以作為證據使用。”該條為紀檢監察證據轉化為刑事訴訟證據提供了法律依據，但該條款在適用中主要存在以下問題：

(一)紀檢監察部門是否屬于行政機關。由于第52條第2款將行政證據轉化限于“行政機關”收集的證據材料，如果紀檢監察部門不屬于行政機關，則其收集的證據材料顯然不能作為刑事訴訟中的證據使用。監察機關是國家和地方各級政府行使監察職能的機關，其屬于行政機關，自然沒有任何異議。但是，紀檢部門是維護和執行黨的紀律的專門機關，它是否屬于“行政機關”，則值得探討。若按照嚴格的文義解釋，紀檢部門顯然不屬于行政機關，其收集的證據材料不屬于行政機關辦理案件中收集的證據材料。不過，來自最高人民檢察院的權威觀點認為：“檢察機關直接立案受理的案件確實與紀檢部門聯系密切，但通過內部文件的方式加以規范，也不會影響自偵案件的正常查辦。審查起訴部門受理的案件，并不限于紀檢部門，還涉及多個具有行政執法權的機關和單位。”[6]該觀點明確將紀檢部門列為行政機關，這比較符合我國刑事司法的實踐現狀。在實踐中，紀委與監察機關實行“合署辦公”。在“合署辦公”模式之下，紀檢部門與監察部門本身不分彼此，紀檢部門收集的證據就等同于監察部門收集的證據，可以統稱為“紀檢監察證據”。因此，紀檢監察部門在查辦黨員干部腐敗案件中收集的證據材料屬于“行政機關行政執法和查辦案件中收集的證據材料”。

(二)紀檢監察證據轉化的范圍。紀檢監察部門在查辦黨員干部腐敗案件中收集的證據材料可能很多，其收集的證據材料是否全部都可以作為刑事訴訟中的證據使用。從第52條第2款的規定來看，它明確了行政機關收集的“物證、書證、視聽資料、電子數據等證據材料”，可以作為刑事訴訟中的證據使用。行政證據轉化范圍的確定在此處涉及對“等”字的理解。通常而言，對于“等”有“等內等”和“等外等”兩種理解，這里的“等”是“等內等”，是對前文列舉后煞尾，還是“等外等”，是對證據材料列舉未盡，立法者的觀點認為：行政證據材料的轉化范圍僅限于物證、書證、視聽資料、電子數據等實物證據，而不包括證人證言、被害人陳述等言詞證據[7]。該觀點采取了“等內等”的理解，這主要是考慮到實物證據客觀性較強，將其作為刑事訴訟中的證據而無須重新收集，有利于查明案件事實。如果要求偵查機關對實物證據重新收集，既會增加偵查機關負擔，而且很多實物證據也無法重新收集，從而導致查明案件事實的困難，不利打擊犯罪分子、維護社會秩序。言詞證據主觀性較強，容易發生變化，而且行政機關收集言詞證據的程序保障不如偵查機關充分，如果允許言詞證據直接轉化為刑事訴訟證據，則難以保障言詞證據的真實性，也不利于人權保障。因此，紀檢監察部門收集的物證、書證等實物證據，可以轉為刑事訴訟證據，而對于當事人陳述、證人證言等言詞證據，則不能直接轉化，需要由檢察院偵查部門嚴格按照刑事訴訟法規定的訊問、詢問程序重新收集。

(三)紀檢監察證據轉化的程序和審查標準。“證據裁判原則”所要求作為定案依據的證據，需具有相應證據能力和證明力。紀檢監察證據只有具備證據能力和證明力，才能轉化為刑事訴訟中的定案依據。紀檢監察與刑事司法中證明對象的重疊性決定了紀檢監察證據向刑事訴訟證據轉化的可能性，但能否作為定案依據，需經法定程序查證。《刑事訴訟法》第52條第2款僅規定行政機關收集的證據材料在刑事訴訟中“可以作為證據使用”，并未明確是否需要經過審查。“可以作為證據使用”僅僅意味著這些證據材料具有進入刑事訴訟的資格，無須再次履行證據收集程序。但這僅是轉化為刑事證據的必要條件而不是充分條件，其能否作為定案的依據，還需要司法機關予以審查。審查程序是行政證據轉化為定案依據的必經條件，這在“兩高”的司法解釋中都予以明確規定。比如，最高人民法院《關于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》第65條規定，行政機關收集的證據材料“經法庭查證屬實，且收集程序符合有關法律、行政法規規定的，可以作為定案的根據”。這里就明確規定了行政執法證據轉化為定案依據時必須經法庭查證屬實。關于審查的標準，此處僅要求“收集程序符合有關法律、行政法規”，而沒有要求符合刑事訴訟法中相關證據的收集程序。這主要是考慮到，行政機關在行政執法和查辦案件過程中，尚不知道所涉及案件是否達到犯罪程度、是否會進入刑事訴訟程序，無法也不應適用刑事訴訟程序的規定，只能依照法律、行政法規關于行政執法和查辦案件的相關規定[8]。但是，該觀點疏略了行政法規、黨內規章與刑事法律之間的關系。一般而言，行政法規禁止采取限制或者剝奪人身自由的方式收集證據，對于采取任意性調查方式收集的證據材料，可以在刑事訴訟中直接使用。但是，若采取強制性方式收集證據，則要求遵循正當程序的底線要求。這要求紀檢監察部門在調查中不得違背程序正義的底線要求，否則就存在侵犯黨員干部基本人權之虞，所獲證據材料因喪失證據能力而被排除在訴訟程序之外。因此，司法機關對于紀檢監察部門移送的證據材料并非全盤接受，而須遵循程序正義的要求予以司法審查。

[參考文獻]

[1]王金貴.“雙規”與自首：合憲性問題研究[J].法學，2005，(8)：60-63.

[2]閔春雷.《刑事訴訟法修正案(草案) 》完善的基本方向——以人權保障為重心[J].政法論壇，2012，(1)：24-30.

[3]劉忠.讀解雙規：偵查技術視域內的反貪非正式程序[J].中外法學，2014，(1)：209-233.

[4]陳衛東.《人民檢察院刑事訴訟規則(試行)》析評[M].北京：民主法制出版社，2013：162.

[5]周長軍，縱博.論紀檢監察機關辦案方式的調整——以刑事訴訟法的最新修正為背景[J].政法論叢，2013，(1)：118-123.

[6]孫謙.《人民檢察院刑事訴訟規則(試行)》理解與適用[M].北京：中國監察出版社，2012:56.

[7]郎勝.《中華人民共和國刑事訴訟法》修改與適用[M].北京：新華出版社，2012：119-120.

[8]江必新.《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》理解與適用[M].北京：中國法制出版社，2013：49-50.

〔責任編輯：張毫〕

文化創新研究