檢察官辦案責任制改革的思考*

●王建明/文

檢察官辦案責任制改革的思考*

●王建明**/文

探索以主任檢察官辦案組織為代表的檢察辦案組織改革，對構建公平高效權威的檢察權運行體系，豐富和發展中國特色社會主義檢察制度具有重要而深遠的意義。針對本輪改革的情況，以體現檢察權的特有屬性為檢察官辦案責任制改革的科學參照，以統籌兼顧為檢察官辦案責任制改革的基本方式，以漸進式推進為檢察官辦案責任制改革的進程把握，是下一步改革中應該思考的問題。

辦案責任制檢察權屬性統籌兼顧漸進式推進

自2014年起，在最高人民檢察院的統一部署下，全國部分檢察院開始試點運行“檢察官辦案責任制”。從試點情況來看，改革的思路比較符合司法規律，和中央的改革精神及要求相一致，取得了一定的成果。但仍然存在一些困惑，比如說如何突出檢察官的主體地位，明確其職權?“去行政化”的程度如何把握?公平的選任機制如何構建?如何實現責、權、利的完整統一?等等問題，尚需進一步研究并在下一步的改革中加以完善。下文圍繞筆者對改革中一些思考，談三點粗淺認識。

一、以體現檢察權的特有屬性為檢察官辦案責任制改革的科學參照

衡量檢察官辦案責任制的設置是否科學合理，要看其是否適應檢察權的特性、是否符和檢察權運行的規律。現實中檢察權運行機制并沒有很好地體現和發揮檢察權的特有屬性。檢察機關在長期的辦案實踐中逐漸形成了一套“檢察人員承辦，辦案部門負責人審核，檢察長或者檢察委員會決定”的辦案模式。這種辦案模式，充分體現了“檢察長統一領導檢察院的工作”的原則，有利于保障對檢察權行使各個環節的控制，有利于保證司法辦案的質量，有利于防止檢察權的濫用。這一辦案模式的缺點在于，過分強調了檢察權的行政主導地位，弱化甚至忽略了檢察權的司法屬性，忽視了一線辦案檢察官在司法辦案中的主體地位，導致了檢察權行政屬性的不平衡，影響了檢察權運行的效能。在這樣的辦案模式下，人人負責，層層審批，介入案件的人員過多，導致責任主體模糊，責任追究難以落實。由于辦案需要層層審批，不僅影響辦案效率，而且在案件的處理上審查權和裁決權分離，審者不定，定者不審，違背了親歷性這一重要的司法規律。在這樣的辦案模式下，辦案檢察官處于整個垂直管理鏈條的底端，很難發揮辦案積極性，很難要求他們以高度負責的精神對待每一起案件，也很難要求他們積極主動地去提高專業水平，不利于檢察官隊伍的專業化、精英化建設。

深化檢察官辦案責任制改革，一味地按照行政屬性、或者一味地按照司法屬性來對檢察官辦案責任制進行頂層設計，都不利于檢察權的良性運行和檢察事業的科學發展。因此，必須按照檢察權雙重屬性的指向和要求，對檢察官司法辦案管理的行政屬性進行改革，增強其司法屬性，通過整合內設機構、優化辦案組織、明確司法權限責任等措施，調整和完善辦案機制，賦予檢察官追訴、控訴和監督的權利，使二者處于平衡狀態。

二、以統籌兼顧為檢察官辦案責任制改革的基本方式

對于檢察官辦案責任制的改革完善，檢察機關一直就沒有停止過探索。但在實踐中，主訴(辦)檢察官制度并沒有收到預期的效果。主要有以下兩方面的原因：一是改革沒有配套進行，檢察官的權、責、利沒有統一。主訴、主辦檢察官在辦案中的主體地位并沒有得到充分體現，當初賦予主訴檢察官更大的案件決定權的制度設想并沒有實現。檢察官仍然處于科層式審批結構的末端，與司法獨立性要求的差距較大，檢察官晉職晉級仍然是通過委任行政職務的方式解決。同時，對檢察官規定了較為嚴格的責任，強調將錯案責任落實到個人，錯案責任追究成為懸掛在檢察官頭上的一把劍，使得檢察官不得不加強請示匯報，避開權利與責任的不對等，使辦案又回到“三級審批”的辦案機制之中。二是主訴、主辦檢察官的待遇沒有落實。由于缺乏相關部門的支持，主訴、主辦檢察官難以落實相應的職務晉升、薪酬待遇，配套保障機制沒有建立起來，與日益增多的工作量形成強烈反差。這些實踐告訴我們，深化檢察官辦案責任制不是單項改革，涉及檢察機關的內部管理體制，涉及檢察權的優化配置以及檢察權的運行機制，更與檢察體制改革有關，與國家的組織人事制度、財政制度改革有關，必須統籌兼顧、綜合推進。只有這樣，才能使檢察官真正成為司法辦案的主體。

完善檢察官辦案責任制必須進行綜合改革，實行檢察官權、責、利統一，責任制的設計要科學合理、符合司法規律，同時還要配套保障責任制正確運行的其他制度措施。一是要實行檢察人員分類管理制度。建立檢察官單獨的、有別于普通公務員的職務序列，暢通檢察官的職業晉升渠道，讓檢察官從眾多行政事務中解放出來，心無旁騖地投入辦案之中。二是要落實檢察官有別于普通公務員的薪酬待遇，解決其所肩負的責任與待遇不對等的問題。三是要完善檢察官身份保障制度，從具體的制度措施上保障檢察官依法履行檢察職責，不受行政機關、社會團體和個人干涉，非經法定事由、法定程序，不被免職、降職、降級、辭退或者處分。四是推行省以下檢察院人財物統一管理。這項改革措施有利于加強上級檢察院對下級檢察院的領導，也為檢察官作為司法辦案主體，敢于抗拒外來干擾、依法辦案提供領導體制保障。

三、以漸進式推進為檢察官辦案責任制改革的進程把握

完善檢察官辦案責任制，就要正視檢察權運行機制和檢察官辦案模式的特色，按照司法規律和檢察特色，對檢察權運行機制進行司法化改革，努力優化檢察長、檢委會、檢察官等不同層面的關系，通過放權，讓一線辦案檢察官“有職有權”，從而實現檢察機關辦案的“審定合一”、“責權統一”。從目前來看，檢察官辦案責任制較為符合這一目標。在目前檢察官隊伍素質仍然需要大力提升的條件下，檢察官辦案責任制不失為一個既接近改革目標又兼顧現實的穩妥選擇，它將增強檢察官的主體意識和責任意識，調動檢察官工作積極性，提高辦案質量和效率。同時優化檢察機關內部的職權配置，部門負責人將不再審批具體案件，其職能定位于行政事務管理和內部監督，發揮組織、指導、監督司法辦案的作用，切實解決以行政方式管理司法辦案的問題，能有效推動檢察官隊伍的職業化、專業化發展，使一批優秀的檢察官專注于檢察業務，遏制業務部門一線人才流失現象，推進基層檢察院隊伍建設。

推進檢察官辦案責任制，一個最關鍵的問題就是協調好上命下從的檢察一體化與檢察官獨立的關系。科學協調這個關系，需要實行檢察機關內部權力清單制度，合理地授權檢察官，按照訴訟規律和檢察規律，科學的劃分檢察長、檢察委員會、主任檢察官、檢察官的職責權限和權力邊界，逐步形成檢察官在辦案中的主體地位。在向主任檢察官授權的過程中，要處理好以下問題：一是要處理好如何正確對待上級指令權的問題。由于檢察機關上命下從的領導體制，必須明確上級下達的指令檢察官必須服從，但是必須對上級指令權的內容進行限制，同時，對于上級的不當指令要賦予檢察官一定的抗命權以進行制約。二是要處理好主任檢察官與辦案組織內的其他人員、部門負責人、檢察長以及檢察委員會的關系。主任檢察官辦案組作為檢察機關內部基本的辦案單元，主任檢察官與其他檢察官、檢查輔助人員是領導和被領導、指揮與被指揮的關系。主任檢察官對辦案組內其他辦案人員的辦案活動具有指揮權、決定權和監督權，其他辦案人員要協助主任檢察官承辦案件，處理好相關法律事務。部門負責人的主要職責是本部門行政后勤事務的管理和工作機制上的保障，對主任檢察官承辦案件沒有指令性和審核權。檢察長及檢察委員會要做好授權工作，除由檢察長以及檢察委員會專職行使的職權外，可以適當授權主任檢察官行使。這一改革，需要一定的適應期，因此要循序漸進地推開，避免操之過急。

(鳴謝:特別感謝本文寫作過程甘肅省平涼市崆峒區人民檢察院檢委會專職委員張旭升、法律政策研究室副主任羅旭強同志的大力支持。)

*本文系甘肅省人民檢察院2015年檢察理論研究課題成果。

**甘肅省平涼市人民檢察院黨組成員、平涼市崆峒區人民檢察院檢察長［744000］