日本“3·11”大地震應(yīng)急管理反思

劉建國

(公安部消防局，北京 100054)

日本“3·11”大地震應(yīng)急管理反思

劉建國

(公安部消防局，北京 100054)

回顧日本“3·11”大地震應(yīng)急救援總體情況，分析了此次特大型災(zāi)難的特點和應(yīng)急救援工作經(jīng)驗，提出了加強我國巨災(zāi)應(yīng)急管理工作的建議。

日本；大地震；應(yīng)急；反思

日本“3·11”大地震距今雖已過去4年時間，但其對周邊環(huán)境、社會生活的影響仍在繼續(xù)。隨著時間的推移，這次大地震所造成的損失和后果進(jìn)一步明朗，日本國內(nèi)及國際社會紛紛從各個方面對此次災(zāi)難進(jìn)行反思，總結(jié)經(jīng)驗，吸取教訓(xùn)。筆者就大地震應(yīng)急救援工作進(jìn)行回顧和反思，以對其應(yīng)急救援工作有一個總體認(rèn)識，為我國巨災(zāi)應(yīng)急管理工作提供參考。

一、災(zāi)難特點

(一)震級高、強度大

日本“3·11”大地震發(fā)生于2011年3月11日14時46分(當(dāng)?shù)貢r間)，震中位于宮城縣牡鹿半島東南約130 km的海底，震源深度24 km，震級為里氏9.0級，日本內(nèi)閣會議稱為“東日本大地震”。此次大地震震中位于日本海溝西側(cè)的日本東海岸，是由于太平洋板塊沿日本海溝向西俯沖歐亞板塊之下，致使歐亞板塊向東反彈逆沖所致。據(jù)日本國土地理院宣布，牡鹿半島向東南方向移動約5.3 m，震源地附近的海床隨地震向東南方向移動約24 m，隆起約3 m，這是日本國內(nèi)觀測史上最大的海底地殼變動記錄，其強度相當(dāng)于1995年阪神大地震的180倍。

(二)引發(fā)巨大海嘯

大地震震中位于海底，并隨即引發(fā)了巨大海嘯，半小時后海嘯襲擊了日本部分沿海地區(qū)，影響到日本太平洋沿岸北起北海道南至沖繩島綿延1 300多公里的區(qū)域。地震引發(fā)了浪高10 m以上的海嘯，在宮古測到的海浪最大高度達(dá)到40.4 m，海嘯深入內(nèi)陸達(dá)5 km處，淹沒超過400 km2土地，因日本居民住宅和其它建筑都具有較強的抗震能力，此次大地震直接造成的破壞并不大，最大的災(zāi)難來自于地震引發(fā)的海嘯，所以絕大多數(shù)人在海嘯中喪生。

(三)造成核電站爆炸泄漏事故

海嘯在地震發(fā)生45 min后襲擊福島第一核電站并導(dǎo)致斷電，核電站的冷卻系統(tǒng)失靈。隨后，1號機組廠房發(fā)生爆炸，3號機組發(fā)生氫氣爆炸，2號反應(yīng)堆發(fā)生爆炸，部分核燃料棒暴露，大量放射性物質(zhì)釋放到環(huán)境中。政府在核電站周圍設(shè)立了半徑30 km的禁區(qū)，有超過96.2萬人從福島縣撤離。

1.核泄漏給救援行動造成困難。由于福島發(fā)生核泄漏事故，政府指定福島第一核電站半徑30 km范圍內(nèi)為禁入和室內(nèi)避難區(qū)域，搜救人員因必須穿防護(hù)服，所以在指定的區(qū)域內(nèi)難以投入大量救援人員，給救援行動帶來不便，現(xiàn)場有更多的遺體沒有被及時發(fā)現(xiàn)和轉(zhuǎn)移。

2.核泄漏使農(nóng)作物和水產(chǎn)遭受核污染。核電站附近的農(nóng)田、水產(chǎn)受到核污染，福島縣41種果蔬中，有26種果蔬的放射性物質(zhì)已經(jīng)超過國家暫定限度基準(zhǔn)。當(dāng)?shù)夭糠之a(chǎn)品已被禁止食用或出口到國外。

3.核泄漏給人們帶來長久心理創(chuàng)傷。據(jù)測量，一年后福島的輻射量依然高出東京數(shù)倍。核電站禁區(qū)范圍內(nèi)離家避難者仍有8.7萬人等待重返家園。一些人失去親人，看不到未來，精神受到重創(chuàng)。

(四)引發(fā)火災(zāi)事故

東京市中心的大型建筑物在大地震發(fā)生時劇烈搖晃，至少有6座大樓引發(fā)火災(zāi)并冒出濃煙。日本石化企業(yè)主要分布在沿海地區(qū)，東京附近一座煉油廠和一家大型鋼鐵廠失火，千葉縣煉油廠儲罐因地震引發(fā)連環(huán)爆炸火災(zāi)事故，地震和海嘯至少造成82起石化企業(yè)火災(zāi)。其原因是生產(chǎn)設(shè)施遭受地震晃動和海嘯沖擊，發(fā)生管線撕裂或斷裂，油氣物料泄漏與熱源接觸發(fā)生著火或爆炸；除地震、海嘯等外部因素外，現(xiàn)場操作人員在地震發(fā)生后，可能沒有及時關(guān)閉生產(chǎn)設(shè)施就匆忙撤離，造成生產(chǎn)設(shè)施失控導(dǎo)致事故發(fā)生。

(五)災(zāi)害疊加

日本“3·11”大地震實際上是幾種災(zāi)害的復(fù)合，地震引發(fā)的海嘯造成的人員死亡數(shù)字要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于地震本身，因核泄漏釋放到外面的放射性物質(zhì)對人類及周邊生物造成致命危害，其對周邊環(huán)境、社會造成的嚴(yán)重影響將會持續(xù)許多年。地震、海嘯、核泄漏事故共同作用，造成了史無前例的重大災(zāi)難。

(六)造成大量人員傷亡和巨大財產(chǎn)損失

據(jù)日本官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)，此次日本大地震共造成1.58萬人死亡、3 287人失蹤、6 011人受傷、30多萬人流離失所，140萬戶家庭斷水、118萬戶家庭停電，近37.4萬間房屋被毀，經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)3 000億美元。地震引發(fā)的海嘯毀壞了約15萬棟建筑物，使日本東北部3個縣、400多平方公里內(nèi)的鐵路、公路、機場、港口、通信等基礎(chǔ)設(shè)施遭到毀滅性破壞，東京和東北部地區(qū)的航空、鐵路及公路運輸全部中斷。

據(jù)日本環(huán)境省公布數(shù)據(jù)，重災(zāi)區(qū)福島、宮城、巖手三縣因海嘯造成的廢墟總量約24 900 kt，完成大面積清理需3年。據(jù)日本經(jīng)濟(jì)新聞?wù){(diào)查，大地震給巖手、宮城、福島、茨城和千葉五個縣的農(nóng)業(yè)設(shè)施和農(nóng)作物造成嚴(yán)重?fù)p害，直接損失超過8 500億日元，其中農(nóng)業(yè)設(shè)施損失超過8 100億日元，農(nóng)作物損失超過400億日元。日本電子、汽車、制造等支柱產(chǎn)業(yè)也受到重創(chuàng)。世行稱日本大地震損失占本國GDP的2.5%～4%。特別是愈演愈烈的核泄漏事故給生態(tài)和經(jīng)濟(jì)帶來不可估量的深重影響，時任日本首相菅直人稱，此次地震造成的災(zāi)難是二戰(zhàn)以來最嚴(yán)重的危機。

二、救援情況

(一)本國救援

為應(yīng)對這場世所罕見的復(fù)合型大災(zāi)難，日本政府先后出動10萬名自衛(wèi)隊員、2 500名警察、6 500名預(yù)備役軍人和1 128支緊急消防援助隊及200多支醫(yī)療隊投入搶險救災(zāi)，災(zāi)后三天內(nèi)共搜救出1.5萬名幸存者，并將55萬民眾安全疏散到2 100個避難所，顯示出了日本救援力量的專業(yè)高效。

(二)國際救援

大地震發(fā)生后，各國紛紛派遣救援隊及醫(yī)療隊趕往日本地震災(zāi)區(qū)參與救援行動。中國在第一時間派出了15人的救援隊，攜帶了總重約4 t的搜索、檢測、核輻射防護(hù)等裝備，中國政府還及時提供了混凝土泵車、燃油等救災(zāi)設(shè)備和物資。美國派出了在日本海域的航空母艦參加救援，派出144名搜救隊員和12只搜救犬，攜帶了大量高科技救援裝備及藥品參與救援，并使用直升機、無人機等裝備對災(zāi)害進(jìn)行評估，為日方救援提供參考。新西蘭在本國地震救援剛結(jié)束后就派出了45人的救援隊，并攜帶搜救犬。德國派出救援隊43人，搜救犬3只。法國派出救援隊63人，搜救犬3只。意大利派出救援隊63人，搜救犬2只。澳大利亞派出救援隊72人，搜救犬2只。泰國派出救援隊12人，搜救犬6只。新加坡派出救援隊5人，搜救犬5條。各國救援隊均在日本最危難的時刻發(fā)揮了積極的人道主義作用，留下了良好印象。

三、對加強我國應(yīng)急管理工作的反思

(一)提高抗震標(biāo)準(zhǔn)

日本建筑物的抗震能力對減緩地震造成的損害起到了非常重要的作用。日本曾在1996年、2000年、2005年、2006年四次修改《建筑基準(zhǔn)法》[2]，將建筑物抗震標(biāo)準(zhǔn)一再提高。目前，日本建筑都能夠抵御里氏7級以上的強烈地震，而學(xué)校之類的公共建筑，更是達(dá)到抗震10級，因而被稱為最好的避難所。我國應(yīng)根據(jù)國情，逐步提高各個行業(yè)的抗震和安全環(huán)保設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)，以提高建筑的安全性。要優(yōu)先提高教育行業(yè)的大中小學(xué)和幼兒園等建筑防震標(biāo)準(zhǔn)。要適當(dāng)提高高危行業(yè)，如核工業(yè)、煤炭工業(yè)、油氣行業(yè)、化工行業(yè)等涉及國計民生領(lǐng)域的抗震和安全環(huán)保設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn)等級，最大限度減少或避免這些行業(yè)發(fā)生事故對人民群眾生命財產(chǎn)帶來的不利影響。

(二)建立地震和海嘯預(yù)警機制

日本在長期的應(yīng)急實踐中已摸索出一套成熟的應(yīng)對突發(fā)性事件的獨特社會管理模式，即民眾常態(tài)化的應(yīng)急對策、多層次化的組織功能、社會化的救助聯(lián)盟三者有機結(jié)合，極具日本文化行政管理色彩，使日本在防御、避難以及救援過程中顯得層序分明、有條不紊。凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢，本次大地震在發(fā)生前約1 min就預(yù)報了地震的消息，使人們獲得了寶貴的預(yù)防和應(yīng)對時間。日本在全境設(shè)有約1 000個地震監(jiān)測網(wǎng)路，并不間斷地檢測和分析震波。地震發(fā)生后，政府立即通過廣播、電視和衛(wèi)星數(shù)據(jù)傳輸系統(tǒng)播發(fā)地震警報，一些訂閱了特殊預(yù)報服務(wù)的人還能通過手機和電子郵件收到警報。這些信息的預(yù)報和傳送，最大幅度地減少了人員傷亡和財產(chǎn)損失。2008年以來，我國廣播電視系統(tǒng)自然災(zāi)害預(yù)警應(yīng)急體系逐步建立完善，以中央電視臺為首的廣播機構(gòu)著力加強突發(fā)事件應(yīng)急報道機制建設(shè)，為抗震救災(zāi)提供了有效機制保障。然而，我國的應(yīng)急廣播與災(zāi)害預(yù)警體系與日本相比仍有許多經(jīng)驗需要汲取。

雖然日本這次大地震直接造成的損失較小，但因地震引發(fā)的海嘯造成的損失卻十分巨大，要認(rèn)真吸取日本海嘯的教訓(xùn)，有關(guān)部門要加大我國海嘯災(zāi)害觀測預(yù)警能力建設(shè)力度，為政府指揮決策和公眾防災(zāi)避災(zāi)提供重要的科學(xué)支撐。要強化對重要海嘯生成源地的業(yè)務(wù)觀測能力，同時進(jìn)一步完善海嘯預(yù)警系統(tǒng)，做好海嘯預(yù)警服務(wù)。

(三)建立自主防災(zāi)組織培育體系

與日本在學(xué)校、單位、社區(qū)中進(jìn)行的防災(zāi)演習(xí)形成鮮明對比，我國的應(yīng)急管理基本上是單災(zāi)種、單部門的訓(xùn)練和管理[1]。我國對于災(zāi)難應(yīng)對訓(xùn)練教育還過于單一和形式化，演練的內(nèi)容和質(zhì)量有待進(jìn)一步提高。正因為是常態(tài)化、基層化的機構(gòu)管理模式，日本的避難所充分發(fā)揮了預(yù)防和救援的功能，使得大震過后的救援工作從容不迫、井然有序。因此，我國常態(tài)化的地方自主防災(zāi)組織的培育應(yīng)列入政府防災(zāi)救災(zāi)的議事日程，作長遠(yuǎn)規(guī)劃，要有步驟、有組織地不斷推進(jìn)。要大力普及海嘯科學(xué)知識，提高全民海嘯防災(zāi)避災(zāi)意識和能力，如推行海嘯避險知識“進(jìn)校園”“進(jìn)社區(qū)”，并充分發(fā)揮公眾媒體優(yōu)勢，持續(xù)做好海嘯防災(zāi)減災(zāi)知識的宣傳教育工作。

(四)加強應(yīng)急救援體系建設(shè)

根據(jù)當(dāng)前災(zāi)害事故和突發(fā)事件的發(fā)生特點，充分整合現(xiàn)有各部門的資源，完善作戰(zhàn)預(yù)案，加強應(yīng)急救援工作的主體化、專業(yè)化、機動化、全民化及常態(tài)化建設(shè)。一是要組建政府應(yīng)急救援隊。依托當(dāng)?shù)毓蚕啦筷牐袁F(xiàn)有政府應(yīng)急救援力量和國防動員專業(yè)應(yīng)急救援力量為重點，集中人、財、物資源建好以搶救人員生命為主的，對應(yīng)省、市、縣的政府應(yīng)急救援總、支、大隊。二是要統(tǒng)籌各種搶險救援力量。把當(dāng)?shù)毓病⑽渚Ⅰv軍、交通、通信等有救援能力的單位納入搶險救援體系，明確各有關(guān)部門在地震救援工作中的任務(wù)和協(xié)調(diào)配合方式、方法。三是加快建設(shè)多部門聯(lián)動的災(zāi)害應(yīng)急協(xié)調(diào)機制[3]。地震災(zāi)害事故應(yīng)急救援,僅靠一個地區(qū)或國家本身的救援力量往往無法滿足需求, 建立跨地區(qū)甚至跨國際的救援體系迫在眉睫。戰(zhàn)區(qū)內(nèi)部、戰(zhàn)區(qū)之間如何聯(lián)動、如何協(xié)調(diào)應(yīng)作為當(dāng)前研究的重點, 只有建立健全機制, 才能真正提高各救援隊統(tǒng)一指揮、快速反應(yīng)、跨區(qū)增援、有效處置的能力,才能為跨區(qū)域作戰(zhàn)集結(jié)優(yōu)勢力量提供有效保障。

(五)加強跨區(qū)域應(yīng)急救援演練

要按照《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》《軍隊參加地方搶險救災(zāi)條例》(國務(wù)院令436號)等法律法規(guī)的要求，建立軍地聯(lián)訓(xùn)聯(lián)演協(xié)調(diào)機制，依據(jù)應(yīng)急處置預(yù)案，定期組織各級政府應(yīng)急隊伍跨區(qū)域、跨行業(yè)、跨部門、跨災(zāi)種協(xié)同演練，切實提高應(yīng)急指揮水平。要定期舉行應(yīng)對大規(guī)模突發(fā)事件災(zāi)害救援實戰(zhàn)演習(xí)。沿海地區(qū)應(yīng)開展當(dāng)?shù)氐暮[災(zāi)害風(fēng)險評估和區(qū)劃工作，將海嘯應(yīng)急預(yù)案上升為政府預(yù)案，按照屬地管理的原則，制定包含人員疏散、基礎(chǔ)設(shè)施關(guān)閉、搶險救災(zāi)等在內(nèi)的一系列海嘯災(zāi)害處置工作方案，并定期開展海嘯應(yīng)急演習(xí)。解放軍、武警、公安消防部隊等救援力量應(yīng)及時加強與氣象、環(huán)保監(jiān)測等有預(yù)警、預(yù)測的機構(gòu)建立互聯(lián)互通關(guān)系，確保第一時間獲得災(zāi)情和相關(guān)信息情報。演習(xí)內(nèi)容主要涉及地震、火災(zāi)、水域救援、交通事故、化工裝置爆炸、大型油罐火災(zāi)等科目，可動用直升機、固定翼飛機、氣墊船、渦噴消防車等特種救援裝備，從地面、水上與空中展開全方位立體救援，有針對性地提高滅火救援能力。

(六)加強公安消防隊伍應(yīng)急救援骨干力量建設(shè)

《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強消防工作的意見》[國發(fā)〔2006〕15號]要求，公安消防隊除完成火災(zāi)撲救任務(wù)外，還要按照《中華人民共和國消防法》的規(guī)定，在地方各級政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，積極參加以搶救人員生命為主的危險化學(xué)品泄漏、地震及其次生災(zāi)害、建筑坍塌、重大安全生產(chǎn)事故和群眾遇險事件等的救援工作，并參與配合處置地質(zhì)災(zāi)害、重大環(huán)境污染、核輻射事故等。同時，還強調(diào)各級人民政府要按照現(xiàn)行事權(quán)、財權(quán)劃分原則，進(jìn)一步加強公安消防隊?wèi)?yīng)急搶險救援能力建設(shè)，專項解決公安消防隊?wèi)?yīng)急搶險救援裝備和隊站、設(shè)施建設(shè)經(jīng)費。

目前，全國已建執(zhí)勤消防站8 427個，其中公安現(xiàn)役消防站3 874個，政府、公安、企業(yè)等專職消防站4 553個。全國擔(dān)負(fù)滅火救援任務(wù)的現(xiàn)役消防警力達(dá)16萬余人，專職消防隊15.4萬人。按照《中華人民共和國消防法》的規(guī)定，專職消防隊均在當(dāng)?shù)卣慕y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，受當(dāng)?shù)毓铂F(xiàn)役消防部門統(tǒng)一調(diào)動指揮，參與各類災(zāi)害事故的應(yīng)急救援工作。目前，以公安消防為骨干，其他專業(yè)力量并存的常態(tài)化的綜合應(yīng)急救援體系架構(gòu)已初步形成，公安消防部隊作為應(yīng)急救援的主力軍和生力軍，在調(diào)集和協(xié)同其他專業(yè)救援力量參加社會應(yīng)急救援行動方面發(fā)揮了重要作用。目前，全國省、市、縣三級政府全部依托公安消防隊組建了綜合性應(yīng)急救援隊，有的結(jié)合當(dāng)?shù)貫?zāi)害特點組建了地震、山岳、核生化、潛水等專業(yè)救援隊。依托消防部隊組建的6個國家陸地搜尋與救護(hù)基地已建成并投入使用。近年來，公安消防部隊成功處置了2012年云南省昭通市彝良縣5.6級地震、2013年四川雅安市蘆山縣7.0級地震、甘肅定西市岷縣6.6級地震以及2015年尼泊爾8.1級地震西藏境內(nèi)救援等重特大地震災(zāi)害事故。公安部會同民政部、外交部成功舉辦“救援協(xié)作·2013”上合組織聯(lián)合救災(zāi)演練，2015年馬來西亞東盟地區(qū)論壇第四次救災(zāi)演習(xí)，全面檢驗了我國消防部隊救援水平。

(七)加強核泄漏事故應(yīng)急救援的國際合作

日本“3·11”大地震發(fā)生后，許多國家履行國際義務(wù)，紛紛伸出援手，按照國際救援行動規(guī)則，在聯(lián)合國人道主義事務(wù)協(xié)調(diào)辦公室(Office for the Coordination of Humanitarian Affairs，簡稱OCHA)[4]組織協(xié)調(diào)下，迅速開展了監(jiān)測、搜救、核泄漏處置等應(yīng)急救援工作。核安全沒有國界，城門失火殃及池魚，所以在核安全這個大家庭里，沒有任何一個國家可以獨善其身，通過國際合作應(yīng)對核危機，可充分共享各方面的經(jīng)驗和能力，使核危機得到更加安全妥善的處理。核危機的技術(shù)分享和國際救援也應(yīng)當(dāng)被提到議事日程上。由于核技術(shù)的壟斷性和高機密性，各國往往在災(zāi)后不愿意開放核設(shè)施接受救援幫助。但是核風(fēng)險一旦形成，受害國家將遍布全球。因此核危機的合作救援，也應(yīng)當(dāng)在此次日本大地震后受到重視。快速應(yīng)急反應(yīng)對有效處理核安全事故至關(guān)重要，我國從國家到相關(guān)部門和企業(yè)層面都應(yīng)不斷學(xué)習(xí)汲取他國經(jīng)驗教訓(xùn)，提高核安全應(yīng)急處置能力。

[1] 高燕.從社會管理視角看日本社會的防災(zāi)應(yīng)急制度體系與對策[J].浙江社會科學(xué)，2011,(6)：101-105，158-159.

[2] 伍萍.談日本建筑防火安全法規(guī)修訂[J].消防科學(xué)與技術(shù)，2007,26(4)：447-449.

[3] 楊炳偉.以消防部隊為主力軍的政府應(yīng)急救援機制問題研究[D].鄭州：鄭州大學(xué)，2013.

[4] 中華人民共和國民政部國際合作司官網(wǎng)[EB/OL].http://wss.mca.gov.cn.

(責(zé)任編輯 陳 華)

The Reflection on Japan’s “3·11” Great Earthquake Emergency Management

LIU Jianguo

(FireDepartmentofMinistryofPublicSecurity，Beijing100054，China)

This article reviews the broad picture of Japan “3·11” Great Earthquake emergency rescue, analyzes the characteristics of the catastrophic disaster and emergency rescue work experience, and gives suggestions to strengthen the management of the disaster emergency rescue in China.

great earthquake; emergency; reflection

2015-04-06

劉建國(1969— )，男，內(nèi)蒙古呼和浩特人，高級工程師。

X43

A

1008-2077(2015)10-0029-04